Часть 3. Досрочное прекращение полномочий высших должностных лиц республик Российской Федерации, а также конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц республик Российской Федерации

Обратившись к Вестнику Дагестанского Государственного университета 2011 года второму выпуску, я нашла достаточно интересное определение «прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», даваемое в статье П.И. Ибрагимовой «Понятие и основные характеристики института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»¹. Она определяет, что прекращение полномочий главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации представляет собой совокупность оснований, по которым полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут быть прекращены. Причем некоторые из этих оснований являются составляющими четвертого элемента института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – ответственности. Однако, «целесообразно выделение его в самостоятельный подинститут, поскольку ответственность является одной из форм обеспечения должного поведения субъекта права».

На мой взгляд, это определение является полным и точным, а главное, я разделяю эту точку зрения, поскольку считаю, что досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, это своего рода, одна из составляющих его конституционно-правовой ответственности. Не считая тех случаев, если досрочное прекращение полномочий главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации наступает в связи с его смертью или состоянием здоровья (неизлечимой тяжелой болезнью).

Существует различные виды оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Связанные с конституционно-правовой ответственностью и не связанные с конституционно-правовой ответственностью.

К основаниям досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не связанных с конституционно-правовой ответственностью, так называемые иные основания, относятся:

1. Смерть;

2. Отставка по собственному желанию;

3. Признание судом главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации недееспособным или ограниченно дееспособным, а также безвестно отсутствующим или умершим;

4. Выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства в другую страну, а также утрата гражданства Российской Федерации по каким-либо другим причинам.

Проанализировав региональные Конституции республик Дагестан, Крым, Татарстан и Конституцию Карачаево-Черкесской Республики, можно прийти к заключению, что основные законы республик, дублируют Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹, касательно вопроса об иных основаниях досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом вышеуказанного закона и Федерального Закона от 2 мая 2012 года №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹, к основаниям досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, связанных с конституционно-правовой ответственностью относятся:

1. Отрешение Главой государства Российской Федерации в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

В соответствии с пунктом 2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 8-П² «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона №184-ФЗ, в связи с запросами Государственного Собрания Республик Саха и Адыгея», положения подпункта «г» пункта 1 статьи 19 и пунктов 2 и 3 статьи 29.1 Федерального закона №183-ФЗ о порядке отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации. Поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура применения данной меры федерального воздействия, завершающаяся изданием указа Президента Российской Федерации, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) либо исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

2. Вынесение и вступление в законную силу обвинительного приговора суда;

Президент Российской Федерации вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора нашего государства временно отстранить главу (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

3. Отзыв избирателями субъекта Российской Федерации на основаниях и в порядке, установленных вышеуказанным Федеральным законом, а также основным законом (Конституцией) субъекта Российской Федерации.

Изучив законодательную базу республик, рассматриваемых в данной работе, можно сделать вывод, что Республика Крым не в полной мере отразила основание досрочного прекращения полномочий главы своего субъекта, помимо этого не был принят закон об отзыве высшего должностного лица данной республики, его избирателями, что не соответствует требованиям Федеральных Законов Российской Федерации.

В пункте 9.1 статье 82¹ Конституции Республики Дагестан, закреплено основание досрочного прекращения полномочий главы своего субъекта в части отзыва его избирателями, также принят Закон «О порядке отзыва Президента Республики Дагестан»² от 9 января 2013 года №1, принятый 26 декабря 2012 года Народным Собранием Республики Дагестан.

Ситуация в Республики Татарстан сложилась следующим образом, в подпункте 3 пункта 1 статьи 97³ Конституции данной республики, закреплены и иные случаи, предусмотренные федеральным законом. На мой взгляд данный документ не уточняет каким именно федеральным законом регулируется вопрос об основаниях досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа их субъекта, тем самым допуская разночтения между Конституцией Республики Татарстан и Федеральным Законом №184-ФЗ.

Иным путем пошла Карачаево-Черкесская Республики, приняв 13 июня 2012 года Конституционны Закон от 27 июня 2012 года №49-РКЗ⁴, который внес изменения в статью 76 Конституции этой республики, дополнив ее подпунктом «и.1» в части основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица, его отзывом избирателями.

Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года № 8-П, эти основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица также не противоречат действующей Конституции Российской Федерации.

Как пишет Е.В. Стрельников в своей статье «Порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»¹,  глава исполнительной власти субъекта Российское Федерации может быть отрешен от своей должности, при наличии следующих обстоятельств:

• Если акт, изданный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации признан судом, противоречащим Конституции и Федеральным Законам Российской Федерации;

• Если такой акт не был исключен из правовой системы, т.е. глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации не исполнил решение суда;

• Если глава государства вынес предупреждение должностному лицу, по поводу того, что акт не был отменен в соответствии с его Указом.

На этот счет также высказался Н.М. Добрынин в своей статье «О новом в законодательном регулировании вопросов государственного строительства»², которая основана на рассмотрении этого же факта изменения. На его взгляд, так как происходит стабилизация кадрового состава органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем самым приобретается особая актуальность в современных условиях. Однако им не решается основная проблема – проблема связи руководства регионов с их населением.

Я разделяю его точку зрения, так как считаю, что с сокращением общих сроков уменьшается возможность фальсификации документов, итогов выборов, исключается вероятность коррупционных действий, либо иного воздействия на итог всего процесса, при наделении и досрочном прекращении полномочий главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Проанализировав конституции республик Дагестан, Крым, Татарстан и Конституцию Карачаево-Черкесской Республики, можно сделать вывод, что основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, частично соответствуют общим требованиям Федерального закона № 184-ФЗ, но снова мы наблюдаем возможность республик Российской Федерации дополнять нормы, связанные с досрочным прекращением своих полномочий.

В Конституции Республики Крым¹ в пункте 4 статьи 66 предусмотрено, что полномочия высшего должностного лица этой республики, досрочно прекращаются в случае хранения денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения или пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда он является кандидатом на данную должность.

Также хотелось бы отметить, что пребывание главы исполнительной власти в должности, прекращается с момента принесения присяги вновь избранным высшим должностным лицом (Конституция Республики Дагестан статья 82¹, Конституция Карачаево-Черкесской Республики пункт 1 статьи 76², и Конституция Республики Татарстан пункт 2 статьи 93³).

Конституционно-правовая ответственность является неотъемлемой частью статуса высших должностных лиц республик Российской Федерации. Конституционно-правовая ответственность в механизме конституционно-правового регулирования выступает необходимой мерой публичного принуждения. Она является одним из видов юридической ответственности. Особенность такой ответственности заключается в санкциях, которые не затрагивают личные свободы субъектов этих отношений, их имущественного статуса, а направлены на лишение специального статуса должностного лица, признаваемого нормами конституционного права. В данном случае, ответственность главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации может наступить за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих функций и полномочий, а также за злоупотребление своим служебным положением.

В современной Российской Федерации формируется институт федеративной ответственности, органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти. По характеру применяемых оснований, такая ответственность делится на юридическую и политическую. Первая наступает за правонарушения, совершенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, принятие неконституционных нормативных правовых актов или актов, противоречащих федеральному законодательству). Вторая наступает за утрату доверия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, перед федеральными органами государственной власти или Президентом Российской Федерации, но это лишь наблюдается с 2004 года, а также его отзыв избирателями, которая наблюдается с 2012 года.

Ряд ученых предлагают создание специальных государственных органов, которые взяли бы на себя обязанность контролировать деятельность руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

В частности, М.Н. Карасев¹ предлагает образовать на федеральном уровне новый государственный орган - Федеративный совет, и передать ему часть полномочий прокуратуры Российской Федерации в части надзора за деятельностью высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В.О. Лучин² считает, что конституционное правонарушение может быть вызвано также нарушением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, имеющих государственно-правовой профиль и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. Учитывая сказанное, в федеральном законодательстве следует признать самостоятельность конституционной ответственности и меры ответственности во всех сферах конституционных правоотношений. Общим основанием для применения конституционной ответственности является нарушение Конституции Российской Федерации, законов или иных нормативных актов.

Конституционно-правовая ответственность играет довольно значимую роль для обеспечения законности, но чтобы обеспечить эту законность, а главное законность во всем государстве, необходимо сначала навести порядок на государственном уровне. Ответственность наступает только при наличии нарушения и выступает как фактор повышающий дисциплину. Так, например, И.Н. Барциц¹ понимает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации как последствие нарушения федеральной дисциплины и ненадлежащие осуществление публичной власти. Он различает политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Российской Федерации за качество осуществления ими управления субъектами Российской Федерации, конституционную ответственность, которую несут должностные лица субъектов Российской Федерации за выполнение требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства.

По моему мнению, для должностного лица это обозначает полное соблюдение установленных рамок, в которых он может действовать.

Я считаю, что к главе исполнительной власти субъекта Российской Федерации должна применяться преимущественно конституционно-правовая ответственность, но не политическая.

Так как согласно статьям 19, 29, 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»², высшее должностное лицо не связано политическими правами, целями, программами и обязанностями, а также политическая ответственность не несет репрессивного характера и не ущемляет специального правового статуса главы субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо республик в составе Российской Федерации несет ответственность:

1. Перед Главой нашего Государства;

2. Перед законодательным органом данного субъекта Российской Федерации;

3. Перед гражданами данного субъекта Российской Федерации.

С принятием Федерального Закона от 2 мая 2012 года №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹, Федеральный Закон №184-ФЗ пункт 1 статья 19 был дополнен еще одним основанием досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, связанный с конституционно-правовой ответственностью, в части утраты специального статуса высшего должностного лица республик Российской Федерации, посредством отзыва его избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации.

В науке также выделяется позитивная и негативная ответственность. Первая – это обязанность выполнять определенную регламентированную нормами права деятельность, характеризующуюся элементами правосознания и законности. Вторая же наступает за невыполнение функций и нарушение законодательства.

Что понимать как ненадлежащее исполнение обязанностей высшего должностного лица? Итак, в качестве недостатков в этом законе можно отнести то, что федеральный закон не содержит более точного основания для привлечения к ответственности, а только общие и размытые формулировки. В тексте закона этого нет. Значит, это уже будет личная оценка одного человека (Главы Государства), который в этом вопросе имеет очень сильную власть.

Что же касается конституционно-правовой ответственности, как составляющего элемента конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, она закреплена лишь в основном законе, регулирующем данный вопрос, это Конституция Российской Федерация (в косвенной форме) и Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Хотелось бы, чтобы она прописывалась и отдельно в конституциях республик Российской Федерации, например, как это обстоит с основными правами и обязанностями гражданина Российской Федерации, закрепленных в одном источнике – Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, так как это значительно помогло бы повысить эффективность изучения данного вопроса. Самое главное, что знание оснований привлечения к конституционно-правовой ответственности главы исполнительной власти Российской Федерации необходимо, так как правонарушения (основания) опасны для российской государственности вследствие того, что оно ведет к умалению авторитета государственной власти и подрыву устоев российского государства.

Также в вышеуказанных правовых актах, не указаны санкции, порядок привлечения к ответственности, сроки и иные существенные элементы. Поэтому мы не можем говорить, что на сегодняшний день конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в полной мере регулируется государством, я считаю, что этот институт требует дальнейшей разработки. Зачем это нужно? Для стабилизации государственного управления, поскольку не правомерные действия высшего должностного лица субъектов Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации наносят значительный ущерб обществу и государству.

Правовая регламентация института конституционно-правовой ответственности позволит сделать нормой правомерное поведение органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и их глав, урегулировать их деятельность, и деятельность государства в целом.