
3. Законодавчий процес в сша
Свої повноваження Конгрес і його палати здійснюється шляхом прийняття законів, резолюцій, деяких інших документів. Найбільш важливими з них, які приймаються з участю обох палат, є, природно, закони.
Право законодавчої ініціативи, виходячи з концепції жорсткого поділу влади, формально надано тільки членам палат Конгресу США. Однак насправді, за звичаєм, законотворча діяльність Конгресу багато в чому зумовлюється змістом щорічних та інших послань Президента США. Біллі (законопроекти), крім фінансових, можуть вноситися в ту палати, членами якої є ініціатори. На ділі біллі нерідко вносяться одночасно і представниками, і сенаторами (звідси подвійні позначення деяких законів: Сміта-Коннелі, Тафта-Хартлі - за прізвищами ініціаторів в обох палатах). Постійні правила палат допускають внесення розробленого як проекту, так і законопредложения. Останнім вноситься у формі петиції, пропонує розглянути питання про доцільність прийняття закону. Якщо палата винесе позитивну резолюцію щодо петиції, розробка білля доручається постійного комітету, профіль діяльності яких відповідає змісту закону.
Процедура внесення білля досить проста, особливо в Палаті представників, де текст проекту опускається в спеціальний ящичок - "хопер", що стоїть на столі у клерка палати. У Сенаті внесення законопроектів здійснюється в рамках "ранкових питань". Воно супроводжується короткою промовою сенатора після надання йому слова головуючим.
Друга стадія законодавчого процесу - обговорення білля - найбільш об'ємна. У кожній палаті білль проходить три читання, що проводяться, як правило, в три різні дні.
В ході першого читання клерк Палати представників або секретар Сенату зачитують лише назва проекту, після чого обговорюється доцільність його прийняття у тій концепції, яка запропонована. Потім питання ставиться на голосування. Якщо білль прийнятий у першому читанні, він направляється в постійний комітет, що відповідає профілю проекту.
Друге читання в кожній палаті починається з оголошення тексту законопроекту клерком (секретарем) палати. Після цього голова або доповідач комітету викладає пропозиції про поправки, вироблені комітетом. Постійні правила палат встановлюють, що доповідь постійного комітету з законопроектом не може розглядатися палатою раніше ніж через два календарних дня (за винятком субот, неділь і святкових днів) після того, як члени палати отримають його у друкованому вигляді. Після оприлюднення доповіді комітету відбувається постатейне обговорення законопроекту. В ході дебатів депутати висловлюються з поправками, запропонованими комітетом, і висувають власні пропозиції про поправки. Пропоновані поправки не повинні суперечити змістом проекту в цілому. Поправка включається в текст проекту в разі її схвалення більшістю голосів присутніх членів палати.
Після завершення другого читання законопроект знову передається в постійний комітет. Останній може допрацьовувати його лише у редакційному відношенні. Тільки редакційні поправки припустимі і в ході третього читання. Палата може повернутися до другого читання, тобто до внесення поправок за суті, тільки прийнявши про це одностайне рішення. Третє читання завершується голосуванням з питання про прийняття білля.
Білль повинен бути прийнятий в ідентичній редакції обома палатами. Тому білль, схвалений однієї палатою, направляється в іншу. Якщо друга палата схвалює його, то після підписання головами палат (першим підписує спікер) білль передається Президенту. Якщо законопроект відхиляється однією з палат, то його текст разом з запропонованими поправками повертається в палату, яка спочатку прийняла його. Вона може погодитися з поправками або відхилити їх. В останньому випадку скликається погоджувальна комітет. Вироблений ним текст білля ставиться на голосування в палатах. Вони не вправі його змінити. Якщо у запропонованій погоджувальним комітетом редакції тексту законопроекту не буде прийнятий обома палатами, то створюється новий погоджувальний комітет (у разі прийняття обома палатами збігається резолюції про це), або білль вважається відкинутим.
Як видно, у законодавчому процесі палати американського Конгресу рівноправні: закон може бути прийнятий лише за згодою обох палат.
Отримавши прийнятий в ідентичній редакції білль, Президент повинен підписати його протягом 10 днів (не рахуючи недільних днів). З моменту підписання Президентом акт набуває юридичну силу, якщо в ньому самому не вказано іншого терміну. Але протягом цього терміну Президент може відхилити закон, використавши право вето. У цьому випадку закон із запереченнями Президента відправляється в ту палату, в яку він був внесений. За загальним правилом, Президент може відкинути тільки весь закон цілком: Конституція вибіркового вето не передбачає.
Конституція США передбачила отлагательный характер вето Президента: воно може бути подолано Конгресом шляхом повторного прийняття палатами білля, причому спочатку тієї, в яку він був внесений. Білль повинен бути прийнято поіменним голосуванням в колишній редакції, тобто без врахування зауважень Президента, 2/3 голосів членів кожної палати, присутніх на даному засіданні і беруть участь у голосуванні. В цьому випадку білль відразу після схвалення палатами стає законом, тобто вступає в чинності без підпису Президента.
Таке ж наслідок (вступ закону в силу) настає і в тому у разі, якщо протягом 10 днів, відведених для підписання актів парламенту, Президент не підпише законопроект і не поверне його в Конгрес (розд. 7 ст. I Конституції). Дане правило не поширюється на ті випадки, коли білль вступив до Президента менш ніж за 10 днів до закінчення сесії. Справа в тому, що в даній ситуації термін, відведений Президенту для підписання білля, не встигне закінчитися до кінця сесії, а постійні правила Палати представників, як вже згадувалося, встановлюють правило дисконтинуитета щодо биллей. Тому в даному випадку президентське вето набуває по суті абсолютний характер. Таку різновид президентського вето називають у США "кишеньковим" (Президент як би кладе білль в кишеню). Втім, він може згодом все ж підписати білль і ввести його в дію.
В цілому практика показує, що президентське вето - це дуже потужне знаряддя впливу глави виконавчої влади на законодавчий процес. До початку 90-х рр. президенти застосовували вето 1421 раз. І тільки в 103 випадках Конгресу вдалося подолати його*.
Проходження фінансових (грошових) биллей має деякі особливості. Як уже згадувалося, вони можуть бути внесені тільки в Палату представників, причому не як законопредложения, а лише у формі розроблених биллей. У нижній палаті фінансові біллі володіють привілеєм позачергового розгляду.
Особливий порядок має проходження бюджету. Він регулюється Актом про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом 1985 р. Закон передбачає декілька етапів проходження бюджету. До першого понеділка після 3 січня Президент направляє Конгресу проект бюджету на наступний фінансовий рік. Одночасно проект повинен бути переданий в бюджетне управління Конгресу (допоміжний орган парламенту, в завдання якого входять розробка і подання палатам доповідей, висновків та досліджень з питань бюджетної політики), яке до 15 лютого має представити доповідь з нього бюджетним комітетам палат. Останні розсилають його в інші постійні комітети, які до 25 лютого повинні представити в бюджетні комітети висновки та пропозиції за питань свого ведення.
До 1 квітня бюджетний комітет Сенату готує проект збігається резолюції по бюджету. До 15 квітня Конгрес повинен прийняти її. На основі резолюції по бюджету Конгрес приймає Акт про асигнування, що передбачає основні напрямки доходів і витрат федерального бюджету на наступний фінансовий рік. Палатою представників він повинен бути прийнятий не пізніше 30 червня.
Фінансовий рік починається в США з 1 жовтня.
В останні роки в США різко загострилася проблема своєчасного прийняття актів про асигнування. Терміни такого прийняття все частіше порушуються через розбіжності між Президентом і Конгресом. Своєрідним рекордом стало підписання Президентом Акта про асигнування на 1997 фінансовий рік 26 квітня 1997 р., тобто через сім місяців після початку фінансового року Спробою подолати труднощі прийняття бюджету, придбали систематичний характер, стало прийняття у квітні 1996 р. Акту про постійному вето на акти про асигнування, який набув чинності 1 листопада 1997 р. і буде діяти до 31 грудня 2002 р. Акт вніс суттєві корективи в процедуру прийняття бюджету, поповнивши її особливості ще однією дуже істотною деталлю.
При отриманні акту про асигнування, прийнятого Конгресом, Президент протягом п'яти днів може представити парламенту послання, в якому будуть перераховані відкидаємо їм статті. Якщо протягом певного терміну Конгрес не прийме відповідні статті в колишній редакції 2/3 голосів постатейним голосуванням, акт вступає в силу в редакції Президента. Якщо візьме, акт знову направляється Президенту, який має право накласти повторне вето на рішення Конгресу. Воно знову-таки може бути подолане, але вже 1/3 голосів плюс один голос присутніх парламентаріїв кожної палати. Після закінчення процедури подолання вето акт про асигнування вступає в силу негайно в редакції Конгресу, якщо вето подолано, або в редакції Президента - якщо ні.
На думку багатьох американських юристів, проведені зміни в бюджетному процесі порушують конституційні норми про отлагательном і тотальний характер президентського вето*.
Всі біллі, прийняті Конгресом США, поділяються на публічні і приватні. Публічні закони являють собою акти, що встановлюють загальні правила поведінки, прийняті з головних питань внутрішньої і зовнішньої політики. Саме вони складають основну масу статутів. Приватні, ж парламентські акти регулюють правовий статус окремих осіб і корпорацій. Ці два види биллей вносяться в різні календарі палат, причому приватні розглядаються в спрощеному порядку - при меншому кворумі і без постатейного обговорення.
У США існує два видання, які здійснюють офіційне опублікування законів. Безпосередньо після набрання чинності публічні закони оприлюднюються у виданнях серії "Публічне право". Наприкінці року всі акти Конгресу зводяться воєдино і публікуються в хронологічному порядку черговому номері щорічного видання "Повне зібрання статутів Сполучених Штатів" ("United States Statutes at Large").
Крім того, положення законів публікуються і в Зводі законів США ("The United States Code"). Особливість його структури полягає в те, що окремі норми законів (а не закони цілком) зводяться до предметів їх регулювання, складаючи 50 титулів (розділів) Зводу. Кожен титул підрозділяється на глави і параграфи. По кожному параграфу наводиться перелік попередніх актів. Звід перевидається один раз у шість років. У 2000 р. мало місце чергове видання. Щорічно публікуються доповнення до Зводу, в яких також за титулів фіксуються зміни законодавства за рік. Всі зміни поглинаються черговим виданням Зводу.