Федеральные законы

Важнейшую роль в сфере правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации играет Федеральный закон № 131-ФЗ.

Данный Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. Со дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ признается утратившим силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Со дня официального опубликования Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 года устанавливается переходный период. Согласно части 1.2 статьи 83 Федерального закона № 131-ФЗ в переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным федеральным законом поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществляется до 1 января 2006 года. С 1 января 2006 года до окончания переходного периода указанные законы субъектов Российской Федерации принимаются не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.

В соответствии с частью 1.3 статьи 83 Федерального закона № 131-ФЗ в переходный период указанными законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным федеральным законом поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

Положения Федерального закона № 131-ФЗ применяются с 1 января 2006 года до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 статьи 83 данного федерального закона.

Нормами Федерального закона № 131-ФЗ (статья 1) закреплено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Нормы региональных законов в сфере местного самоуправления воспроизводят и детализируют эти формулировки.

Федеральным законом закреплены и основные принципы реализации права на местное самоуправление. К ним, например, относится принцип равноправия при осуществлении права на местное самоуправление: граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (статья 3). Также в числе основных принципов можно назвать принцип гарантированности: федеральные и региональные органы государственной власти обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления; права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В Федеральном законе также содержатся нормы, регулирующие принципы территориальной организации местного самоуправления (глава 2), закрепляющие круг вопросов местного значения (глава 3), порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (глава 4), формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5), систему органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (глава 6), систему муниципальных правовых актов (глава 7), экономическую основу местного самоуправления (глава 8), межмуниципальное сотрудничество (глава 9), а также нормы, касающиеся привлечения к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью (глава 10), особенностей организации местного самоуправления на некоторых территориях (глава 11), переходных положений (глава 12).

Однако к сфере правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне можно отнести и иные федеральные законы, в числе которых федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Евро­пейской хартии местного самоуправления»; от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Бюджетный и Налоговый кодексы в части, касающейся регулирования местных бюджетов и местных налогов и сборов, и др.

Существуют федеральные законы, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в различных областях общественных отношений, например, Градостроительный, Водный и Земельный кодексы, федеральные законы о государственной поддержке малого предпринимательства, об образовании, об обороне и т.п., которые в общей сложности закрепляют значительное количество обязанностей муниципальных органов. К числу законов, регулирующих гражданско-правовые отношения на местном уровне, относят Гражданский кодекс, федеральные законы «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и пр.

Статьей 5 Федерального закона № 131-ФЗ определены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления. К данным полномочиям отнесены:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом № 131-ФЗ;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ.

Акты Палат Федерального Собрания РФ в качестве источников права практически не затрагивают сферы местного самоуправления. В качестве примера можно привести постановления Государственной Думы от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».

Указы Президента РФ сыграли большую роль в становлении местного самоуправления на начальном этапе становления новой российской государственности в первой половине 1990-х гг. (например, указы от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного само­управления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»). К настоящему времени роль указов Президента РФ по вопросам регулирования местного самоуправления умень­шилась, поскольку указы замещались федеральными законами. Среди более поздних источников муниципального права можно назвать указы Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации».

К постановлениям Правительства РФ в качестве источников муниципального права можно отнести постановления от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»; от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», а также от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и др.

Для муниципального права большое значение имеют акты (постановления и определения) Конституционного Суда РФ, среди которых можно назвать следующие постановления: от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области»; от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос­сийской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»; от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»; от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»; от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева», от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы», а также определение от 4 февраля 1999 г. № 17-0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия» и закона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия» в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия».

Следует отметить, что муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, поскольку их соответствие конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации устанавливают региональные конституционные (уставные) суды.

Законодательство субъектов Российской Федерации

В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации только в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом. Например, законами субъектов Российской Федерации осуществляется изменение границ муниципального образования (статья 12), преобразование муниципального образования (статья 13), определение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (статья 32), установление наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (статья 34) и т.д.

Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления согласно статье 6 Федерального закона № 131-ФЗ относятся:

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Таким образом, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определенные Федеральным законом № 131-ФЗ, значительно отличаются от перечня таких полномочий, установленного Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в том числе содержит принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением.