Международно-правовое регулирование

Главенствующую роль в правовом регулировании основ местного самоуправления на международном уровне играет Европейская хартия местного самоуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г., подписанная от имени Российской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. В соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации, при этом устанавливается приоритет норм международного договора Российской Федерации над правилами, установленными федеральным законом.

Целью принятия Европейской местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Хартия установила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

В преамбуле Хартии изложены основные принципы, на которых она строится:

• органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя;

• право граждан участвовать в управлении государственными делами является общим демократическим принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;

• с целью обеспечения эффективного и приближенного к гражданину управления необходимо существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления;

• местные органы власти, наделенные правом принятия властных решений, должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.

Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится положение, закрепляющее принципы местного самоуправления. В ней обусловливается необходимость конституционных и правовых основ местного самоуправления. Формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Последующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отношении их административных структур и найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые стороны могут взять на себя. При ратификации каждая сторона обязуется считать себя связанной по меньшей мере двадцатью пунктами первой части Хартии, из которых по меньшей мере десять должны быть из числа пунктов, перечень которых установлен во второй части Хартии. Впоследствии каждая сторона Хартии вправе расширить свои обязательства по соблюдению ее пунктов с соответствующим уведомлением Генерального секретаря Совета Европы.

Потенциально закрепленные в Хартии принципы местного самоуправления распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств-членов Совета Европы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне. Однако в особых случаях участники вправе исключать определенные категории органов власти из сферы действия Хартии.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники предоставляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы.

Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (пункт 1 статьи 3). Это положение воспроизведено в российском законодательстве – в нормах Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12), праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (пункт 1 статьи 130) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (статья 3) и перечисляет основные правомочия этого права: граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии (пункт 2 статьи 3 Хартии); самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции (пункт 2 статьи 4); полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантию невмешательства в их деятельность вне рамок закона (пункт 4 статьи 4); расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (пункт 5 статьи 4); согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (пункт 6 статьи 4).

Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения: установленные Хартией принципы распространяются на все существующие на территории государства категории местного самоуправления (статья 13); сами территориальные разграничения должны проводиться на основе предварительных консультаций с соответствующими общинами (статья 5); ограничения в отношении отдельных категорий местного самоуправления допустимы, о чем должны быть сделаны соответствующие оговорки при подписании Хартии (статья 16).

Конституционные акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления восприняли основные требования Хартии и содержат дополнительную правовую детализацию территориальных основ местного самоуправления.

Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (статья 6); свободное осуществление полномочий на местном уровне (статья 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (статья 8). Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации. Невмешательство органов государственной власти в деятельность муниципальных образований обеспечивается конституционной нормой, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12), а структура этих органов определяется населением самостоятельно (части 4, 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Финансовые основы местного самоуправления отражены в статьи 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными и соразмерными представленным полномочиям собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов,. В целях защиты более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления государство должно корректировать предоставление потенциальных источников финансирования по согласованию с местами, обеспечивать в необходимых случаях выделение несвязанных субсидий и доступ к национальному рынку ссудного капитала. Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии (например, Конституция РФ гарантирует право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (статья 132). Детализацию положений Хартии содержат нормы Федерального закона № 131-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со статьей 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления. Конституция РФ как акт прямого действия значительно расширила возможности судебного контроля, в том числе и в сфере местного самоуправления. В сфере местного самоуправления суд в необходимых случаях применяет меры уголовной и административной ответственности. Наряду с судебным контролем правовые гарантии в сфере местного самоуправления обеспечиваются и мерами прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорский надзор за исполнением федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, а также за исполнением законов должностными лицами и законностью издаваемых ими актов гарантирует самостоятельность местной власти и ее защиту от необоснованного вмешательства, от кого бы оно ни исходило.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (статья 77 Федерального закона № 131-ФЗ).

По мнению Конституционного Суда РФ (постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П), Конституция РФ (статьи 12, 130, 131, 132 и 133), развивая положения Европейской хартии, закрепила более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.