6.5. Правительство

Правительство формируется по принципу коллегиальности из высших руководителей органов государственного управления. В разных странах называется по-разному: - Правительство (Россия, Украина, Чехия, Колумбия). - Совет министров (Индия, Франция, Куба). - Кабинет (Великобритания). - Кабинет министров (Украина, Япония). - Государственный совет (КНР, Швеция, Норвегия). - Административный совет (КНДР), - Федеральное правительство (ФРГ). - Федеральный совет (Швейцария). Все приведенные выше названия являются синонимами и не влияют на задачи, поставленные перед данным органом власти. Правительство призвано, прежде всего, способствовать реализации законов, принятых высшим законодательным органом власти (в большинстве случаев это парламент).  В то же время государственный исполнительный орган имеет право выступать с законодательной инициативой, то есть правительство может предлагать парламенту рассмотреть тот или иной законопроект, доработать его или, наоборот, отменить. Также в компетентность правительства входит выпуск подзаконных актов, то есть постановлений,указов, распоряжений или декретов, имеющих силу закона.

Правительство явл. высшим органом в системе органов исполнительной власти. Он осуществляет исполнительную власть как непосредственно, так и через центральные и местные органы исполнительной власти, направляя, координируя и контролируя их деятельность.

Основными функциями правительства явл.:

1. Функция общего руководства и управления делами в государстве (распорядительная или управленческая функция) – обеспечение прав и свобод человека и гражданина, осуществление мероприятий, которые обеспечивают обороноспособность и национальную безопасность, общественный порядок, борьбы с преступностью, осуществление руководства подчиненными секторами, отраслями государственного управления, объектами государственной собственности, разработка и обеспечение исполнения государственного бюджета, осуществление внешней и внутренней политики государства, проведение финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой, внешнеэкономической политики государства, применение наряду с методами переубеждения и средств государственного принуждения, выполнение контрольных функций как ведомственного, так и вневедомственного характера.

2. Функция исполнения законов – организация исполнения актов законодательной власти и др. нормативных актов, которая составляет сущность всей деятельности исполнительной власти.

3. Нормативная функция – для исполнения законов правительство от имени государства и с соответствующими полномочиями наделяется правом издавать собственные подзаконные акты общего характера. Она обеспечивает осуществление управленческого влияния правительства на всю систему органов исполнительной власти.

4. Законодательная деятельность, которая на конституционном уровне фиксируется как право законодательной инициативы. Конституция предусматривает среди субъектов законодательной инициативы правительство, которому отводится третья позиция, после Президента и народных депутатов.

5. Правительство не только осуществляет исполнение законов, принятых парламентом, но и само имеет право разрабатывать и реализовывать разнообразные общегосударственные программы экономического, научно-технического, социально-культурного развития.

Формально правительство считается коллегиальным органом, который несет солидарную ответственность за принятые решения и осуществляемый курс.

Основным действующим лицом правительства явл. его глава – премьер-министр . Глава правительства – это политический деятель, который возглавляет один из высших органов государства, наделенный особыми, самостоятельными полномочиями для осуществления руководства общественными делами в сфере исполнительной власти.

Премьер-министром обычно становится лидер партии большинства. Премьер-министр фактически определяет состав правительства из числа депутатов парламента - членов партии. Тем самым достигается единство взглядов членов кабинета, правительство действует как одно целое. В данном случае вполне логичен и институт солидарного принятия тех или иных правительственных решений и коллективной ответственности за них. Утрата депутатского мандата влечет за собой зачастую и утрату поста в правительстве. Данные положения служат поддержанию тесных связей между парламентом и правительством, укреплению взаимодействия двух ветвей власти.

Поскольку правительство формируется из числа депутатов парламента, оно несет коллективную ответственность за проводимый политический курс перед парламентом. К числу наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти относятся: устные и письменные запросы депутатов, интерпеляция, контрольные и следственные комиссии, институт вотума недоверия правительству, контроль за расходом бюджетных средств.

В случае вотума недоверия, вынесенного даже одному министру, правительство должно уйти в отставку. Традиционно вотумом недоверия считалось отклонение парламентом важного правительственного законопроекта или иного важного предложения. Правда, правительство может не согласиться с решением парламента и санкционировать досрочный роспуск законодательного органа. Фактически в данном случае имеет место своеобразная система взаимного сдерживания.

Кабинет министров (правительство) соединяет воедино законодательную и исполнительную власти, играет роль центра принятия важнейших политических решений по вопросам внутренней и внешней политики государства. Поэтому собственно исполнительной властью, действительно осуществляющей весь комплекс управленческой деятельности публичных служб, является государственный аппарат. Бюрократия обладает значительной автономией в реализации государственной политики. Парламент через свои комитеты постоянно контролирует деятельность чиновников, но не вмешивается в политический курс ведомств.

Правовую основу деятельности правительства составляют Конституция страны; Законы государства , акты Президента страны, Акты парламента, программа деятельности Правительства, одобренная парламентом.

Рядом подзаконных актом устанавливается организация, компетенция, полномочия и порядок деятельности правительства, регламентируют его структуру .

Правительство явл. центром исполнительной власти, коллегиальным органом, своеобразным штабом по организации исполнительно-распорядительной деятельности всех органов исполнительной власти государства, хотя действующее законодательство може и не использует такого термина.

Правительство имеет очень широкий объем функций государственного управления. Как правило, Конституция страны четко и детально установливает функции Правительства.

Деятельность правительства согласно с демократической сущностью государства направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Перечень функций правительства начинается с таких ключевых целей и заданий исполнительной власти. как обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности государства, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов государства, актов Президента страны.

Функциональная направленность правительственной политики конкретизируется Конституцией государства.

Характеризуя организацию и правовой статус правительства , следует обратить внимание на гл. элемент этого статуса – компетенцию правительства, т.е. его многочисленные полномочия – права и обязанности, на основании которых выполняются все основные задания и функции Кабинета Министров.

Правительственная компетенция направлена на организацию выполнения Конституции и законов страны, актов Президента, собственной программы деятельности, одобренной парламентом, постоянного контроля за деятельностью подведомственных Правительству органов, принятие мер по устранению недостатков в их работе.

Деятельность правительства современного государства базируется на принципах:

А) разделения гос. власти, которое означает, что правительство осущ. исполнительную власть в установленных Конституцией страны пределах независимо от органов законодательной и судебной власти, кроме случает предусмотренных Конституцией , недопущения неправомерного вмешательства каких-либо органов, должностных лиц, объединений граждан в решение вопросов, которые отнесены компетенции правительства;

Б) верховенство права – правительство в своей деятельности придерживается требований утверждения и гарантирования прав и свобод человеку, ответственности государства перед гражданами за обеспечением им надлежащих условий жизни;

В) законности – правительство осущ. свои полномочия на основе, в соответствие и во исполнение Конституции, законов страны, указов и распоряжений Президента.;

Г) коллегиальности – правительство явл. коллегиальным органом, который принимает решения после свободного демократического обсуждения вопросов на своих заседания;

Д) научности – правительство в своей деятельности опирается на научное и социологическое обоснование осуществляемой им гос. политики активно использует новые достижения научных исследований, организационно-технических средств и информационные технологии;

Е) гласность – правительство регулярно информирует общественность о своей деятельности. Принятие тайных решений возложено лишь в случаях установленных законом Функции и полномочия Правительство должно выражать (как минимум, в демократических государствах) общенациональные интересы, а не партийные, корпоративные, узконациональные, региональные либо частные. Оно призвано обеспечить четкое и эффективное управление всеми государственными делами, формирование и выполнение бюджета, охрану законности и порядка, соблюдение прав граждан.  Ради выполнения этих функций правительство наделено очень широкими полномочиями: 1. Политическое руководство. Разработка стратегического курса развития страны, формирование, планирование и реализацию государственной политики. 2. Управление, координация, согласование деятельности всех министерств и ведомств. Назначение на все высшие гражданские и военные должности. 3. Законотворчество. Издание актов нормативного характера, реализация права законодательной инициативы, разработка и принятие бюджета страны. 4. Внешняя политика. Ведение международных переговоров, подписание соглашений и договоров до их ратификации законодательными органами власти. 5. Оборона. Руководство вооруженными силами, обеспечение обороны территории страны. Виды правительства Чаще всего их различают по признаку партийности, особенно в парламентской республике, где только через партии можно попасть в правительство государства, даже будучи беспартийным по квоте одной из победивших на выборах политической партии. В связи с этим выделяется три вида: партийные, многопартийные, беспартийные.  Однопартийные правительства, как правило, встречаются: · в странах с парламентарными формами правления, где определенная партия обладает большинством в парламенте, что дает ей право самостоятельно сформировать правительство (Великобритания, Австралия); · в президентских республиках, где министрами и членами кабинета являются сторонники и члены той партии, к которой принадлежит первое лицо государства, то есть президент. Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в странах, где в парламент проходит больше двух политических сил, при условии, когда ни одна из них не имеет значительного перевеса. Тогда между фракциями заключается соглашение о коалиции, и они выдвигают своих претендентов на должности в правительстве. Глава правительства, как правило, выбирается из той партии, которая в коалиции имеет большинство голосов. Другие участники коалиции могут претендовать на менее значительные портфели (ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия, Израиль и т.д.). Беспартийные правительства могут возникать при различных обстоятельствах. · в странах с абсолютной монархией, где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар, Кувейт и т.д.). · в кризисной ситуации, когда партийные фракции в стране не могут договориться друг с другом. Это так называемые правительства чиновников, служебные, деловые, переходные, временные правительства. В состав такого правительства входят, как правило, постоянные заместители министров, которые обязаны быть беспартийными. Они не уполномочены принимать никаких серьезных решений. Подобные ситуации в течение 70-80-х годов ХХ в. возникали во Франции, Норвегии, Нидерландах, Португалии, Италии. В Болгарии , например, возможность создания такого правительства закреплена конституционно. · при диктаторских режимах (военных хунтах), когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из высшего командного состава. Также правительства принято различать по степени поддержки парламентом. Тут существует три вида: 1. Правительство большинства (наиболее распространенный вид) – опирается на поддержку партийных фракций и сформированной ими коалиции. 2. Правительство меньшинства - образовано фракцией, которая не опирается на большинство. Возникают в случае, когда в победившей коалиции существуют разногласия, она не готова брать на себя ответственность и на время уступает право сформировать правительство своим противникам из парламентского меньшинства. Такие правительства, в основном, руководят страной очень недолго (Дания, Швеция, Индия в разное время). 3. Правительство национального единства – образовывается в военный, послевоенный, послереволюционный или другой кризисный период, с целью объединить ведущие политические силы для преодоления общей опасности (Греция, Ливан в разное время).

Государственный аппарат ведет основную законопроектную работу и реализует решения парламента. Кабинет министров проводит политическую экспертизу предложений ведомств, координирует их деятельность. Парламент принимает окончательное решение и контролирует их реализацию. Таким образом, при парламентской форме правления разграничительная черта между "властями" проходит не столько между парламентом и правительством, сколько между парламентом и аппаратом исполнительной власти. Здесь исключительно четкое разделение властных полномочий и сфер деятельности. Та и другая стороны в своей области абсолютно автономны.

Порядок формирования правительства

Полностью определяется формой правления государства. В связи с этим выделяется два основных способа формирования правительства:

- Парламентский.

- Непарламентский.

Парламентский способ включает в себя несколько моделей: 1.Правительство формирует лидер партии, победившей на выборах (Великобритания, Канада, Индия, Австралия). 2.Избрание парламентом главы правительства (ФРГ, Япония, Швеция). 3.Избрание парламентом всего правительства (Греция, Италия, Польша, Турция). Непарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках, где глава государства, являясь главным представителем исполнительной власти, назначает и отстраняет от должности всех членов правительства (США,Бразилия, Мексика). Также происходит и в некоторых республиках смешанного типа (Франция). Состав правительства Правительство возглавляет глава правительства. Его могут называть премьер-министром, председателем правительства, председателем совета министров, президентом министров (Латвия), канцлером (Германия, Австрия), министром-председателем (Болгария).  Глава правительства может быть избран в ходе всеобщего голосования, в результате парламентского голосования, назначен президентом.  В абсолютных и дуалистических монархиях и в определенных республиках главой правительства фактически является глава государства.  При парламентской форме правления роль и значение премьер-министра очень значительны, он является главой исполнительной власти и выполняет все полномочия главы государства. Его статус часто закреплен в Конституции. При смешанной форме правления глава правительства может являться как главой государства, так и представителем законодательной власти (Франция).  Правительство состоит из министров, которые возглавляют министерства - органы государственного управления с отдельной сферой деятельности. В Швейцарии, на Филиппинах и в США министерства называют департаментами, в Гонконге — бюро.  Кроме министров, управляющих отраслевыми министерствами, в правительстве есть и другие должности: Министры без портфеля — члены правительства, не руководящие определенными министерствами. Они выполняют поручения главы правительства и имеют право голоса во время заседаний. Курируют несколько министерств. Государственные министры (статс-секретари) – по сути, заместители глав министерств. Младшие министры (парламентские секретари) – обеспечивают связь других членов правительства с парламентом. Министр может быть обязан совмещать исполнение обязанностей в правительстве с парламентской деятельностью (Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия). Ему это может просто разрешаться (ФРГ, Италия, Австрия, Польша) или категорически запрещаться (Россия, Украина, Болгария, Литва, Норвегия, Нидерланды).  Ответственность правительства 1) политическая – может быть выражена в вотуме недоверия правительству, смещении министров президентом, требовании премьер-министра подать в отставку; 2) уголовная: импичмент министров, рассмотрение дела парламентом, рассмотрение дела судом общей юрисдикции; 3) гражданская – подача исков к правительству или отдельным министрам физическими и юридическими лицами о возмещении причиненного вреда; 4) дисциплинарная – применяется к отдельным членам правительства за упущения по службе. 

Важной составляющей правового статуса Кабинета Министров явл. процедура его формирования. Например, Согласно ст.114 Конституции У. в состав Кабинета Министров входят: Премьер-министр Украины; Первый вице-премьер, три вице-премьер министра, министры. Состав Кабинета Министров формируется Президент Украины при определенном участии Верховной Рады Украины в сроки, которые не превышают 60 дней после отставки полномочий предыдущего правительства.

Кандидатура на должность Премьер-министра вносится на рассмотрение Верховной Радой Украины Президентом Украины после возможного проведения консультаций с главами депутатских групп и фракций. Кандидат на должность Премьер-министра выступает с программным заявлением и отвечает на вопросы народных депутатов. Верховная Рада дает согласие на назначение Премьер-Министра большинством от конституционного состава парламента. Получив согласие Верховной Рады, Президент Украины издает указа о назначении Премьер-Министра. После своего назначения Глава правительства представляет предложения по структуре и составу Кабинета Министров Украины на утверждение Президента Украины, который на основании этого представления издает указ о назначении состава правительства с перечнем должностей всех его членов.

Распределение функциональных полномочий между членами Кабинета Министров устанавливаются Законом Украины «Про Кабінет Міністрів