X. Антикоррупционная экспертиза

В современном мире коррупция приобрела системный характер. Практически нет стран, которые могли бы заявить об ее полном отсутствии. В условиях глобализации (экономическая прозрачность национальных границ, свободное перемещение капиталов, товаров рабочей силы и т.д.) и криминализации национальных экономик коррупция стала политической, экономической, социальной проблемой не только российского, но и международного масштаба. Поэтому противодействие коррупции получает все большее развитие как на международном, так и национальном и региональном уровнях и является одной из наиболее важных функций современного управления.

Поскольку управление обществом осуществляется государством (особой формой организации политической власти) путем воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в обществе, постольку государство должно обеспечивать устойчивое развитие общества и обеспечивать его безопасность.

Основой организации общественной жизни в государстве является право. При этом только государство в лице определенных органов обладает монополией на правотворчество и может утверждать нормы, обязательные для всего общества, а также устанавливать и исполнять государственные функции. Однако, как показывает анализ, при осуществлении практически всех государственных функций наблюдаются факты коррупции, которые имеют место быть в силу несовершенства действующего законодательства Поэтому коррупция, как распространенное явление, требует специального изучения и выработки мер защитного характера.

В связи с этим, прежде всего необходимо определить, что такое коррупция. Анализ научной, правовой и публицистической литературы показывает, что существует достаточно много подходов к определению коррупции, каждое из которых справедливо для своей сферы общественного бытия.

 Первый подход трактует коррупцию как допускаемые конкретными личностями отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов⁴. В рамках такого понимания коррупции, государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства; государственная или муниципальная собственность; государственные заказы или льготы; медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т.п. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица обусловлены корыстными интересами как личными, так и интересами другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица), которая нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. Такую коррупцию принято называть административной коррупцией.

Второй подход⁵ трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена со взяточничеством, поскольку взятка – это некоторый вид отношений, в который вступают стороны. С этой точки зрения можно выделить две крупных разновидности коррупции.

В первой разновидности коррупция выступает в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи». Вторая разновидность системы коррупционных отношений образует давно укорененную систему социальных отношений (родственных, клановых, корпоративных, земляческих, профессиональных и т.п.) Это делает коррупцию в стране системным фактором.

Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп⁶. В рамках такой трактовки коррупции принято рассматривать две стратегии. Первая из них обычно называется «захват государства» (state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля за принятием решений на высших уровнях власти, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т.п.)⁷. Вторая стратегия может быть названа «захват бизнеса» (business capture). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты⁸. И «захват власти», и «захват бизнеса» рассматриваются как разновидности коррупции, если эти стратегии реализуются посредством противозаконных или теневых средств.

Четвертый подход⁹ основан на принципиальном разделении коррупции как некоего системного общественного явления и частных видов коррупции. В этом случае коррупция «вообще» трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т.п.). Тогда коррупцию можно рассматривать как дефект, несовершенство системы управления, выраженный в несовершенстве правил, регулирующих данную систему и составляющих в своей совокупности систему законодательства.

При таком понимании коррупции, становится очевидным, что коррупция, будучи порождена в несовершенной сфере государственного управления (администрирования), прежде всего отражается на экономической системе государства и должна рассматриваться как угроза безопасности общества и государства и препятствие для их устойчивого развития. Такое понимание проблемы позволяет сформировать понимание высокой актуальности антикоррупционной деятельности и необходимость антикоррупционной экспертизы законодательства.

Неудивительно, что многие международные исследования показывают: уровень коррупции (в общем смысле) в разных странах очень высоко коррелирует с показателями эффективности функционирования экономики, социальной сферы и политической системы в этих странах. Т.е. коррупцию в общем смысле можно рассматривать как меру социальной неэффективности.

Приведенное выше понимание коррупции, как определенного дефекта общественных отношений, позволяет утверждать, что одной из наиболее важных причин существования коррупционных отношений является несовершенство правовой системы государства и государственных органов управления.

Стремясь к усовершенствованию системы государственного руководства, президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин в ежегодном обращении к Федеральному Собранию¹⁰ уже второй год подряд называет борьбу с коррупцией важнейшим приоритетом государственной политики. Один из наиболее важных смыслов антикоррупционной деятельности – это усовершенствование системы управления и повышение ее эффективности. Это, с свою очередь, приводит к пониманию необходимости широкой антикоррупционной экспертизы, то есть такой экспертизы законодательства, которая позволяет выявить наличие в нем коррупционных факторов и с целью введения в законодательство антикоррупционных норм.

Однако анализ отечественной юридической литературы показал, что в ней отсутствуют комплексные научные труды по изучению коррупции и по методологии антикоррупционных механизмов.