2.6. Экспертиза в правотворческом процессе.

Как уже было сказано выше, любой законодательный и нормативный правовой акт в процессе разработки и принятия подвергается некоторой профессиональной экспертизе.

В частности, рекомендации Министерства юстиции РФ прямо предусматривают правовую оценку следующих характеристик нормативного правового акта:

- форма акта,

- цели и задачи акта,

- предмет правового регулирования,

- компетенция органа, принявшего акт,

- соответствие содержащихся в акте норм действующему законодательству,

- порядок принятия и обнародования акта,

- соответствие акта требованиям юридической техники.

Лингвистическая экспертиза проводится на предмет соответствия применяемых формулировок нормам русского языка и в целях обеспечения единообразия понимания текста акта.

В последнее время в обязательном порядке проводится антикоррупционная экспертиза, порядок проведения которой установлен Правительством РФ (более подробно об этом см. в соответствующем разделе)

Как правило, проводится также экономическая оценка в плане расчета бюджетных затрат, которые потребуются для выполнения требований акта, однако при этом рассчитываются (опять же, как правило) только прямые затраты или доходы для соответствующего бюджета. Хотя, как известно, существует много косвенных (взаимосвязанных) экономических эффектов, которые через применение традиционного способа профессиональной экономической экспертизы выявить сложно, так как они требуют учета и стоимостной оценки различных социальных и иных эффектов от принятия акта.

Отраслевая профессиональная оценка на предмет соответствия принятым в отрасли нормам и правилам также может выявить только соответствие этим нормам и этим правилам, но и только.

В то же время, вопросы влияния на социальные, экологические и многие другие процессы остаются практически без внимания законодателей, реакция общества на те или иные нововведения в законодательстве изучается в недостаточной степени. Прогноз последствий, которые должны наступить от принятия того или иного нормативного акта, практически не разрабатывается, что делает современную систему законодательства в высокой степени неустойчивой и нуждающейся в постоянной корректировке ввиду выявления непредусмотренных негативных эффектов от принятия законодательных и иных актов.

Общественная экспертиза в этом плане должна быть логическим дополнением перечня видов экспертной оценки законодательных актов и проектов актов, так как она проводится общественными формированиями для обеспечения защиты общественных интересов и учитывает многие параметры (в том числе и так называемые общечеловеческие ценности).

2.7. Разработка социальных проектов как особый способ реализации государственной (муниципальной) социальной политики

В 1577 году в Риме под патронатом Папы Григория XIII была открыта первая академия изобразительных искусств в современном понимании – Академия Святого Луки. В академии проводились конкурсы. Объявления содержали требования к заданию, срок выполнения, состав конкурсной комиссии, а работы участников назывались progetti, то есть проекты. Развитие проектного (программного) подхода положено в работах основоположника научного менеджмента американца Фредерика Тейлора (1856–1915). Его идея состояла в том, чтобы рассматривать производственный процесс как серию небольших операций, каждую из которых можно отдельно изучить и улучшить. Далее появились работы Генри Ганта (1861–1919), который разработал метод визуализации процесса реализации проекта в виде диаграммы, описывающей составляющие данный процесс задачи и последовательность их выполнения. Диаграмма Ганта и сейчас достаточно часто применяется в практике проектной деятельности.

Проект (программу) чаще всего определяют как комплекс действий, направленных на достижение конкретного результата за ограниченный период времени и имея ограниченное количество ресурсов. Именно эта ограниченность по времени и ресурсам и вызывает необходимость использования особых методов управления деятельностью в рамках проектов и программ. Программно-целевой метод все чаще применяется в практике государственного и муниципального управления, в том числе в российской.

При этом:

- под проектом понимается ограниченная во времени деятельность, направленная на создание уникального продукта или услуги; любая деятельность, имеющая четко определенную отправную точку и цели, достижение которых означает завершение деятельности,

- под программой понимается совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой, общей цели.

В отличие от проекта, программа предполагает больший масштаб и продолжительность деятельности и может включать несколько проектов.

Таким образом, программа или проект – это особая форма организации деятельности, отличающаяся тем, что она направлена на достижение запланированного конкретного результата заранее определенным способом, с использованием известного заранее и ограниченного количества ресурсов, в оговоренные заранее сроки.

Особенности разработки социальных проектов будут рассмотрены в тексте настоящего пособия. Здесь же следует отметить вот что.

В практике государственного управления чаще всего проектный подход применяется на грани между традиционной и четко установленной законодательством сферой государственного (муниципального) управления и сферой, которая по разным причинам еще не полностью входит в сферу государственного управления, либо в тех случаях, когда речь идет о государственной (муниципальной) поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций. В последнее десятилетие появилась и стала развиваться практика так называемого «бюджетирования, ориентированного на результат», т.е. формирования муниципальных и государственных бюджетов полностью на основе программного подхода.

Во всех этих случаях вопрос оценки эффективности реализации проектов (программ) – один из самых важных, так как речь идет о затратах бюджетных средств и иных ресурсов.

Экспертная оценка проекта (программы) – это систематический сбор информации о деятельности в рамках программы, ее характеристиках и результатах. Оценивание является одной из функций управления программой и предполагает как контроль за ее ходом и результатами, так и получение нового знания. Различные виды оценочной деятельности, к которым относятся программный аудит, мониторинг и оценка, строятся в соответствии с общими принципами и имеют свои отличительные особенности.