Лекция 2. Проблемные аспекты стратегического планирования в условиях конкуренции.

Раздел 2. Стратегические последствия вступления России в ВТО для российского АПК

Вопросы раздела

1. Задачи вступления России в вто

2. Требования вто к господдержке сельского хозяйства

3. Стратегия России по развитию сельского хозяйства в условиях вто

2.1. Государственная поддержка сельского хозяйства в условиях ВТО (характеристика ящиков)

Проблему обеспечения сельскохозяйственных отраслей дополнительными средствами на основе ГЧП следует рассматривать с перспективой минимум на 10 лет. Исходной точкой при этом должны служить не только фактические возможности экономики государства, но и научно обоснованная нужда села в данной поддержке, направления ее эффективного применения. Одним из приоритетных факторов, определяющих потребности сельскохозяйственных отраслей в господдержке в настоящее время, является вступление РФ во Всемирную торговую организацию.

Всемирная торговая организация – интернациональная экономическая организация, координирующая правила международной торговли в соответствии с принципами либерализма.¹ Она формулирует для себя задачи повышения объемов международной торговли за счет путем уменьшения тарифов и минимизации торговых ограничений. Основная задача – способствование беспрепятственной международной торговле. Согласно нормативным документами возможностью вступления во Всемирную торговую организацию обладает любое государство, имеющее автономные права осуществления торговой политики.²

Работа ВТО, как и ГАТТ до него, опирается на основные принципы, среди которых:

Равные права. Все члены ВТО обязаны предоставлять всем другим членам режим наибольшего благоприятствования в торговле (НБТ). Режим НБТ означает, что преференции, предоставленные одному из членов ВТО, автоматически распространяются и на всех остальных членов организации в любом случае.

Взаимность. Все уступки в ослаблении двусторонних торговых ограничений должны быть взаимными, устранение «проблемы безбилетника».

Прозрачность. Члены ВТО должны полностью публиковать свои торговые правила и иметь органы, отвечающие за предоставление информации другим членам ВТО.

Создание действующих обязательств. Обязательства по торговым тарифам стран регулируются в основном органами ВТО, а не взаимоотношениями между странами. А в случае ухудшения условий торговли в какой-то стране в конкретном секторе, ущемленная сторона может требовать компенсаций в других секторах.

Защитные клапаны. В некоторых случаях, правительство в состоянии вводить торговые ограничения. Соглашение ВТО позволяет членам принимать меры не только для защиты окружающей среды, но и для поддержки здравоохранения, здоровья животных и растений.

Одно из важнейших соглашений Всемирной торговой организации – это Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда. Оно представляет собой основной документ, на основе которого происходит регулирование мировой агропродовольственной торговли.³ При анализе этого документа необходимо обратить внимание на то, что отрасли сельского хозяйства – исключение из общих торговых соглашений государств, утвердивших Генеральное соглашение по тарифам и торговле (Всемирной торговой организации) и участвующих в переговорном процессе Уругвайского раунда. Это стало следствием довольно распространенного убеждения о сельхозпроизводстве как неспособном обеспечить конкуренцию на свободном рынке.⁴

Данное Соглашение основано на трех ключевых идеях: 1) увеличение доступа на внутренние рынки государств-участников; 2) уменьшение внутренней поддержки сельскохозяйственных отраслей в государствах-участниках; 3) повышение экспортной конкуренции, уменьшение экспортных субсидий государствами-участниками.⁵ Важно подчеркнуть то, что значительная мягкость Соглашения по сельскому хозяйству относительно Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам выражается, в первую очередь, в том, что оно не подразумевает полного запрещения определенных субсидий. Таким образом, в отношении сельскохозяйственных отраслей нормы Всемирной торговой организации допускают в той или иной мере фактически все формы субсидирования.⁶

Вступление России во Всемирную торговую организацию не значит автоматического обретения прямой выгоды. Скорее его можно рассматривать в качестве получения новых возможностей, сопряженных с определенным риском. Вхождение во Всемирную торговую организацию – это плата за возможность получение шанса повысить эффективность своей экономики. В первую очередь, необходимо определиться с теми задачами, которые преследует наша страна, присоединяясь к данной международной организации.⁷

По мнению большей части специалистов, приоритетными целями вступления для нашей страны можно считать: 1) приобретение лучших, относительно существующих условий доступа отечественной сельхозпродукции на зарубежные рынки; 2) получение доступа к международному механизму урегулирования торговых споров; 3) формирование более благоприятного климата для зарубежных инвестиций в итоге реформирования законодательной системы в соответствии с правилами Всемирной торговой организации; 4) увеличение возможностей для отечественных инвесторов в государствах-членах Всемирной торговой организации; 5) формирование условий для увеличения уровня качества и конкурентоспособности российской сельхозпродукции и др.⁸

В частности, одним из четырех направлений переговорного процесса в рамках присоединения России к Всемирной торговой организации являлись переговоры по обязательствам в области сельскохозяйственных отраслей. В ходе переговоров согласовывались следующие основные вопросы: 1) максимальный объем господдержки (субсидий), которую страна-кандидат после присоединения сможет предоставлять аграриям; 2) максимальный уровень экспортных субсидий, которые после присоединения Россия сможет выделять для господдержки своего сельскохозяйственного экспорта.⁹

Здесь важно детализировать специфику субсидирования в рамках Всемирной торговой организации. В соответствии с нормами Всемирной торговой организации: субсидии – это неявные или открытые платежи государства частному сектору в обмен на определенную деятельность, которую государство желает вознаградить, стимулировать, или же содействие такой деятельности.¹⁰

Соглашением по сельскому хозяйству определяются критерии для классификации направлений политики господдержки в общем и политики выделения субсидий в частности, которые оказывают искажающее влияние на торговые процессы (меры «янтарного ящика») и которые такого влияния не оказывают (меры «зеленого ящика»). Помимо этого, в данном соглашении возникает совершенно новый комплекс мер господдержки, не фигурирующий в соглашении по субсидиям и компенсационным мерам, – «голубой ящик».

Мероприятия «зеленого ящика» не включаются в обязанности стран-членов Всемирной торговой организации по уменьшению внутренней поддержки, т.е. Соглашение не лимитирует их право реализовывать такие меры. К ним имеют отношение меры, которые фактически не оказывают отрицательное влияние на торговлю сельхозпродукцией или сельхозпроизводство. Эти меры финансируются из бюджета государства (а не денег потребителей) и не вызывают поддержание цен сельхозпроизводителей.¹¹

Государственные затраты в рамках «зеленого ящика» могут финансироваться по таким направлениям как: 1) оказание услуг общего характера; 2) сохранение запасов как фактора продовольственной безопасности; 3) формирование государственных запасов продовольствия для обеспечения продовольственной безопасности; 4) обеспечение продовольственной помощи для нуждающейся части граждан; 5) господдержка сельхозпроизводителей и землевладельцев, не обусловленная получением ими доходов; 6) финансовое участие государственных органов в программах страхования, а также поддержания определенного уровня доходов; 7) выплаты с целью оказания помощи в ситуации стихийных бедствий; 8) помощь структурным трансформациям в сельхозотраслях; 9) выплаты по экологическим программам; 10) выплаты по программам помощи территориям, пребывающим в неблагоприятных условиях.¹²

Крайне важная проблема на переговорах РФ со Всемирной торговой организацией по проблемам внутренней господдержки была обусловлена тем, что затруднена классификация российских форм господдержки на мероприятия «зеленого/ янтарного ящика». Это вызвано тем, что классификация расходов отечественного бюджета не вполне отвечает критериям, определенным государствами с развитой рыночной экономикой, которые были отражены в Соглашении по сельскому хозяйству (см. табл. 1).

Таблица 1. Соотношение затрат на сельскохозяйственные отрасли в соответствии с функциональной классификацией затрат российских бюджетов и видами внутренней господдержки сельскохозяйственных отраслей во Всемирной торговой организации

Вид под-держки	Программы и меры
Янтар-ный	Субвенции для финансового обеспечения мероприятий по осуществлению закупочных интервенций продовольственного зерна Субсидии на животноводческую продукцию Господдержка племенного животноводства Субсидии на растениеводческую продукцию Господдержка элитного семеноводства Субсидии на приобретение комбикормов для животноводческих комплексов и птицефабрик Возмещение части затрат на покупку минеральных удобрений и средств химической защиты растений Возмещение части затрат на энергетические ресурсы (при выращивании овощей в закрытом грунте, при переработке льна и конопли) Субсидирование процентных ставок Ресурсы на создание лизингового фонда Выдача льготных кредитов сельхозпроизводителям
Зеленый	Текущая поддержка ведомств (Минсельхоза России, Россельхозакадемии, Росземкадастра, Росгосхлебинспекции) Расходы на НИОКР в АПК Расходы на образовательную деятельность в АПК Субсидии на возмещение доли затрат на страхование Субсидирование утильзаводов Меры по улучшению земельных ресурсов (оптимизация землеустройства и землепользования; обеспечение государственного кадастра и мониторинга земель) Ресурсы на создание и распоряжение государственными семенными запасами Затраты на формирование федерального резерва ветеринарных препаратов (борьба с эпидемиями и иными массовыми заболеваниями) Затраты на формирование федерального резерва средств защиты растений (ликвидация саранчи и иных массовых вредителей) Затраты на формирование сезонного резерва запчастей и материально- технических ресурсов Ресурсы на экологические мероприятия (ресурсы на осуществление мероприятий по воспроизводству, сбережению и использованию объектов животного мира) Мероприятия по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту Расходы на поддержку объектов социальной инфраструктуры Возмещение части затрат на обеспечение отопления жилого фонда Профилактика и ликвидация итогов чрезвычайных ситуаций, а также стихийных бедствий
Янтар-ный/ зеленый	Программы по увеличения плодородия земель (в том числе финансирование содержания систем мелиорации)13 Капитальные расходы Затраты на формированию территориальных продовольственных фондов14

Меры «янтарного ящика» являются в регионах России основным инструментом господдержки сельскохозяйственных отраслей. В общих расходах бюджета на сельскохозяйственные отрасли их доля превышает 56%.

Меры «голубого ящика» в России вообще не применяются.

Объем господдержки по мерам «янтарного ящика» определяется количественно и лимитируется на основе показателя агрегированной меры поддержки (АМП). Согласно Соглашению по сельскому хозяйству, АМП – это сумма всех видов внутренней поддержки, предоставляемой сельхозпроизводителям, измеренной в денежном выражении.¹⁵

Следует отметить, что в текущую общую АМП не включаются, во-первых, меры «зеленого» и «голубого ящика», во-вторых, внутренняя господдержка, оказываемая по какому-либо конкретной основной сельхозпродукции, если ее величина не превышает 5% от всей стоимости производства данной сельхозпродукции на протяжении соответствующего года (в случае развивающихся стран – 10%), в-третьих, внутренняя господдержка, не связанная с конкретной сельхозпродукцией, если ее объем не превышает 5% от стоимости произведенной в стране-члене Всемирной торговой организации сельхозпродукции (в случае развивающихся стран – 10%), в-четвертых, в развивающихся странах мероприятия по оказанию государственной помощи по поддержке сельскохозяйственного развития в виде инвестиционных субсидий, а также субсидий на приобретение потребляемых в ходе сельхозпроизводства факторов, которые, как правило, предоставляются сельхозпроизводителям, обладающим низким доходом или не имеющим в необходимом объеме требуемых ресурсов.¹⁶

Россия страдает от недостаточного уровня развития институтов больше, чем от недостаточного уровня прямой господдержки сельскохозяйственных отраслей.¹⁷ Все это меры «зеленого ящика», т.е. те, которые не учитываются при расчете АМП. В интересах государства перевести ресурсы, крайне неэффективно расходуемые на господдержку сельскохозяйственных отраслей, в меры «зеленого ящика».

Таким образом, можно сделать промежуточный вывод о том, что членство во Всемирной торговой организации ставит Россию перед проблемой разработки таких направлений аграрной политики, которые предполагали бы эффективную государственную помощь предприятиям сельского хозяйства и в то же время обеспечивали бы правовое регулирование торговли, осуществляемое Всемирной торговой организацией. Для решения этой проблемы целесообразно изучить опыт других стран в данной сфере, чтобы избежать повторения их ошибок и использовать положительные результаты реализации таких программ.

Здесь следует особо подчеркнуть, что западное общество рассматривает сельскохозяйственные отрасли и продовольственный рынок как систему, не способную к саморегулированию, а средства, выделяемые на господдержку сельскохозяйственных отраслей – как естественную компенсацию неизбежных потерь отрасли в условиях рынка. Величина этой платы в отдельных странах может достигать до 70% стоимости сельхозпродукции.¹⁸

Выделяют две основные модели прямой господдержки сельскохозяйственных отраслей: североамериканская и западноевропейская. Господдержка товаропроизводителей сельскохозяйственных отраслей по первой модели основывается на гарантированных закупочных ценах. Причём бюджетные выплаты определяются уровнем доходов фермеров. По второй модели выплачиваются дотации фермерам на сельхозпродукцию в пределах установленных квот (на производство сверх квот дотации не выплачиваются).

В стоимостных показателях лидером по объему совокупной господдержки АПК, включающей инструменты «янтарного» и «зеленого» ящика Всемирной торговой организации, остаются США – 97 млрд. долл. в среднем в 2000-2008 гг.

Наименьшие уровни общей господдержки сельхозпроизводителей среди промышленно развитых стран отмечены в Новой Зеландии (217 млн. долл. в 2000-2008 гг.), в Австралии (2 млрд. долл.).¹⁹

В 2000-2008 гг. большая часть промышленно развитых и развивающихся стран увеличила среднегодовые выплаты по общей господдержке сельхозпроизводителей в среднем на 20-40 % в сравнении с периодом 1990-1999 гг. Лидером по увеличению господдержки сельскохозяйственных отраслей стал Китай – общий уровень господдержки вырос более чем на 300 % – с 11 млрд. долл. в 1990-1999 гг. до 44 млрд. долл. в 2000-2008 гг. Китай по стоимостному показателю общей господдержки опередил многие развитые страны, за исключением США и Японии.²⁰

В среднем в Европе расходы на господдержку составляют 40% себестоимости сельхозпродукции, а в расчёте на 1 га пашни – в 60 раз больше, чем в России. Это главное условие её конкурентоспособности на мировом рынке.²¹ На основе опыта ЕС будет социально, экономически и политически справедливо, если на господдержку сельскохозяйственных отраслей России выделять 3-3,5% ВВП страны. Это составит 400-450 млрд.. руб., или 63-70% ВВП сельскохозяйственных отраслей (примерно такая же доля отраслевого ВВП принята в развитых странах мира). На 1 га сельхозугодий приходилось бы по 73-82 долл., что в 3 раза меньше по сравнению со странами ЕС. Сумму господдержки целесообразно распределить в следующих пропорциях: 1) прямые бюджетные выплаты сельскохозяйственным товаропроизводителям – 50-55%; 2) структурная господдержка (инвестиционные проекты) – 20-22%; 3) развитие сельскохозяйственных территорий – 23-26%; 4) общие услуги (государственные мероприятия) селу – 7-9%.²²

Здесь важно указать, что, за период с 1990 по 2008 г. не наблюдалось общей тенденции стран-членов Всемирной торговой организации к снижению дискриминирующих инструментов господдержки отрасли (инструментов «янтарного ящика» Всемирной торговой организации). С 2000 г. США наиболее активно снижают прямую господдержку сельхозпроизводителей (Producer Support Estimate), базирующуюся на разнице рыночных цен и возмещении прямых издержек сельхозпроизводства. Канада начала уменьшать выплаты по данным инструментам с 2005 г., Европейский Союз – с 2004 г. Также с 2000 г. такие страны как Бразилия, Мексика, Чили, РФ увеличивали объем выплат в рамках «янтарного ящика» Всемирной торговой организации.

Необходимо также отметить, что еще в октябре 2000 г. российская сторона представила документ, озаглавленный «Основные приоритеты агропродовольственной политики и аграрной реформы в России: оценка потребности во внутренней господдержке и экспортных субсидиях». В соответствии с этим документом, ежегодная потребность сельскохозяйственных отраслей во внутренней господдержке оценивалась в 16-20 млрд. долл. Россия внесла официальное предложение – принять в качестве базового периода 1991-1993 гг., когда среднегодовой объем АМП составлял 16,2 млрд. долл. В отношении экспортных субсидий было предложено принять за основу 1990-1992 гг., когда величина субсидирования соответствовала 726,1 млн. долл.

Дальнейшее развитие переговорного процесса привело к уточнению расчетов и предоставлению Российской Федерацией новых уступок. Для принятия обязательств был предложен период 1993-1995 гг. со среднегодовым объемом АМП в 9,0 млрд. долл. и объемом экспортного субсидирования в 156,9 млн. долл. Однако такая позиция не устраивала членов Всемирной торговой организации, настаивавших на предоставлении Россией данных по внутренней господдержке за последние годы и отказа от права на использование экспортного субсидирования сельхозпродукции.

В отношении доступа к рынку предложение Российской Федерации заключалось в том, чтобы конечный уровень связывания таможенных пошлин на аграрно-продовольственном рынке примерно соответствовал действующему уровню таможенно-тарифной защиты.

Вместе с тем, достигнутые договоренности по снижению таможенных пошлин несут определенные риски для отечественных сельскохозяйственных отраслей. Так, снижение ставки пошлины на ввоз товарного поголовья свиней в восемь раз (с 40 до 5%) без адекватных мер правительства может привести к резкому увеличению ввоза импортного поголовья и снижению цен на товарное поголовье в России.

Такое развитие событий резко снизит инвестиционную привлекательность свинокомплексов – основы подотрасли свиноводства, остановив или значительно замедлив внутренний рост производства свинины (по прогнозу Национального союза свиноводов, производство свинины в России в 2012 году увеличится на 8,2%, до 2,6 млн. тонн в убойном весе, а в 2013-м – еще на 7,8%. По итогам прошлого года прирост составил всего 3,6%). Снижение пошлины на ввоз субпродуктов свинины на 40% (с 25 до 15%) сделает еще менее привлекательными инвестиции в глубокую переработку свинины. Таким образом, возрастут риски модернизации первичного убоя и переработки или инфраструктуры производства мяса.

Подписанное соглашение на ввоз «высококачественной» говядины с 15-процентной пошлиной из США, Канады и Аргентины по сертификатам, выпускаемым самими экспортерами, позволит им на законном основании ввозить обычные отруба в обход квоты по говядине. В 2008-2009 годах по подобной схеме ввозили 185 тыс. т. и 215 тыс. т соответственно (35-45% от квоты). В результате цены на говядину в РФ были волатильны и ниже, чем на свинину, что негативно сказывалось на производителях молока и не создавало условий для инвестиций в развитие подотрасли мясного скотоводства, имеющего огромный потенциал в России.

Обязательства России во Всемирной торговой организации в части субсидирования промышленности являются обычными обязательствами любой развитой страны-члена Всемирной торговой организации. Запрещено осуществлять прямое субсидирование экспортеров, а также предоставлять субсидии, получить которые смогут только при условии использования отечественных товаров (например, при субсидировании закупок техники, которая должна быть только отечественной или использования отечественных компонентов в производстве). Доля таких субсидий в общем объеме господдержки промышленности в России крайне невелика и носит точечный характер, в то время как системные меры господдержки, осуществляемые, в том числе, в рамках Федеральных целевых программ правилам Всемирной торговой организации не противоречат и Россия сможет их осуществлять без ограничения объема субсидирования.

Обязательства в области сельскохозяйственных отраслей отличаются от стандартных обязательств, которые принимались другими странами, присоединявшимися к Всемирной торговой организации. В соответствии со стандартным подходом, присоединяющаяся страна «связывает» общий объем господдержки, искажающей торговлю, на уровне трехлетнего периода, предшествующего присоединению, и сокращает в течение короткого периода после присоединения.

Для России разрешенный уровень господдержки будет равняться 9 млрд. долларов (это более чем дважды превышает тот уровень, который был бы позволен России в соответствии со обычными правилами). Затем допустимый уровень господдержки будет поэтапно снижаться, а с 2018 года – будет установлен на нынешнем уровне.

Вступление России в ВТО уже повлекло ряд изменений в государственной программе развития сельского хозяйства.

Прежде всего, речь идет о так называемых несвязанных субсидиях поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства. Эта несвязанная поддержка вводится в связи с требованиями ВТО в расчете на 1 гектар взамен поддержки приобретения минеральных удобрений, льгот на ГСМ, на уплату части процентной ставки по кредитам коммерческих банков на проведение сезонных полевых работ.

С тем чтобы обеспечить более справедливое распределение этих субсидий по субъектам РФ, оно будет производиться с учетом выхода продукции на 1 га посевной площади в пересчете на так называемые зерновые единицы, которые в целом близки к кормовым единицам, а также с учетом уровня почвенного плодородия.

На 2013 г. для несвязанной поддержки выделено 15,2 млрд руб. Средняя ставка субсидии составит в среднем около 208 рублей на 1 га и будет рассчитываться отдельно по каждому региону.

Эти показатели в целом учитывают различия субъектов Российской Федерации по структуре производства, почвенному плодородию и поэтому даже в таких разных регионах как Астраханская область и Краснодарский край получаются близкие значения субсидий в расчете на 1 га посевной площади: 260 и 277 руб./га соответственно.

Надо сказать, что выделенные средства крайне недостаточны, поэтому сейчас Минсельхоз России прорабатывает в Правительстве вопрос об ее увеличении с тем, чтобы она была не ниже, чем фактически расходовалось на эти цели в предыдущие годы. По этому и ряду других направлений предполагается выделить дополнительно в целом более 42 млрд руб.

Вторая новация заключается в стимулировании производства молока высшего и первого сорта в расчете на 1 кг. Правда, и здесь есть вопросы: предусмотрен целый ряд ограничений, а именно требования по жирности молока и содержанию в нем белка, выхода телят на 100 коров и другие.

Третья новация – это поддержка выпуска сельскохозяйственной техники. Теперь будут субсидироваться предприятия сельскохозяйственного машиностроения, но на это выделено на 2013 год всего 2 млрд рублей, имея в виду, что эти средства должны пойти на удешевление машин и оборудования, поставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Однако это сумма составляет незначительную долю от средств, расходуемых сельскохозяйственными товаропроизводителями на новую технику. Только сельскохозяйственные организации приобретают машин и оборудования на сумму более 100 млрд руб. в год и такая поддержка лишь на 2% снизит затраты хозяйств.

Наибольший удельный вес в поддержке, как и в предыдущей Программе, направляется на субсидирование процентной ставки по кредитам коммерческих банков: с учетом малых форм хозяйствования – около 42%.

В то же время на поддержку непосредственно сельскохозяйственного производства будет приходиться примерно каждый 4 рубль поддержки. Таким образом, будет поддерживаться банковская и страховая сферы в ущерб экономики товаропроизводителей. Было бы более целесообразно снижать процентные ставки по кредитам.

Все это может привести к тому, что доходность сельхозтоваропроизводителей будет снижаться, и уже к 2015-2016 году наша отрасль войдет в зону убыточности.