4. Система мониторинга в Российской Федерации и совершенствование единой системы комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов

Организацию и обеспечение функционирования, координацию деятельности мониторинга осуществляют:

1) на федеральном уровне - центральный исполнительный орган в области охраны окружающей среды и уполномоченные органы в пределах своей компетенции;

2) на региональном уровне - территориальные и местные исполнительные органы в пределах своей компетенции.

Организацию и обеспечение функционирования подсистем и информационное обеспечение мониторинга осуществляют специально уполномоченные государственные органы и их территориальные подразделения.

Сложившаяся к настоящему времени организация мониторинга природной среды и ее важнейших элементов на территории России характеризуется тем, что каждое ведомство создавало и обеспечивало функционирование собственной системы наблюдения и контроля. В Результате этого в РФ функционирует ряд систем мониторинга загрязнения окружающей среды и состояния природных ресурсов:

1. Комитет по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (мониторинг воды, воздуха, почв);

2. Комитет по геологии и минеральным ресурсам (Мониторинг подземных вод, экзогенных геологических процессов);

3. Министерство сельского хозяйства (мониторинг почвы, растительной продуктивности, снега);

4. Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора (мониторинг водопроводной воды, поверхностной воды, почвы, атмосферы воздуха, пищевых продуктов, уровня шума, вибрации, электромагнитного излучения);

5. Унифицированная система санитарно-гигиенического надзора за количеством пестицидов (мониторинг пищевых продуктов, сельскохозяйственной продукции).

Эти службы ни организационно, ни методически, ни метеорологически не связаны между собой. Их техническое состояние остается на низком уровне, полностью отсутствует техника непрерывного автоматического мониторинга. Поэтому информация о состоянии окружающей среды даже в наиболее ответственных пунктах базируется не столько на данных мониторинга, сколько на сведениях самих виновников загрязнения среды.

Система мониторинга реализуется на нескольких уровнях^:

- импактном (изучение сильных воздействий в локальном масштабе);

- региональном (проявление проблем миграции и трансформации загрязняющих веществ, совместного воздействия различных факторов, характерных для экономики региона);

- фоновом (на базе биосферных заповедников, где исключена всякая хозяйственная деятельность).

В территориальном масштабе приоритет отдан городам, источникам питьевой воды и местам нерестилищ рыб. В отношении сред наблюдений первоочередного внимания заслуживают атмосферный воздух и вода пресных водоемов.

Основным документом, определяющим и регулирующим природоохранительную деятельность в Российской Федерации, является Закон «Об охране окружающей природной среды».

В соответствии со статьей 68 Закона:

Экологический контроль ставит своими задачами: наблюдение за состоянием природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной или иной деятельности; проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.

Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей среды, государственного, производственного и общественного контроля.

В широком смысле слова экологический контроль - это деятельность государственных органов, предприятий и граждан по соблюдению экологических норм и правил; соответственно различают государственный, производственный и общественный экологический контроль.

На территории бывшего СССР функционировала Общегосударственная служба наблюдений и контроля состояния окружающей среды (ОГСНК). В 1993 году принято решение о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) для решения задач комплексного наблюдения, оценки и прогноза состояния среды в РФ.

ЕГСЭМ как центр единой научно - технической политики в области экологического мониторинга должна обеспечивать^:

- координацию разработки и выполнения программ наблюдений за состоянием окружающей среды;

- регламентацию и контроль сбора и обработки достоверных данных;

- хранение информации, ведение специальных банков данных;

- деятельность по оценке и прогнозу состояния объектов окружающей природной среды, природных ресурсов, откликов экосистем и здоровья населения на антропогенное воздействие;

- доступность экологической информации широкому кругу потребителей.

По состоянию на 01.01.2004 года наблюдения за загрязнением атмосферы проводились в 248 городах и поселках силами 682 стационарных постов (кроме того, использовались и передвижные средства). Анализ отобранных проб организован в 150 лабораториях. Во всех городах измеряется содержание в воздухе пыли, диоксида серы, сажи, оксида углерода, оксидов азота. С учетом расположения источников выбросов определяют концентрации аммиака, летучих соединений фтора, тяжелых металлов, хлора, сероуглерода и др.

Мониторинг состояния поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охватывает 1175 водотоков и 151 водоем России (почти 30000 проб за 2004 год); для 190 водных объектов организованы гидробиологические наблюдения (более 7100 проб). К измеряемым параметрам относятся: минерализация, концентрации взвешенных веществ, основных ионов, биогенных веществ, нефтепродуктов, детергентов, пестицидов, фенолов, тяжелых металлов, определяются температура, цветность, кислотность (рН), окисляемость и некоторые специфические ингредиенты.

Пункты наблюдений за состоянием почв расположены на сельскохозяйственных угодьях, в отдельных лесных массивах, в зонах отдыха, а также в зонах влияния промышленных комплексов (около 6100 проб в 2004 году).

Специальные программы мониторинга включают сеть системы глобального атмосферного фонового мониторинга в шести биосферных заповедниках, сеть наблюдений за химическим составом осадков, исследования состояния снежного покрова, трансграничного переноса, а также работы в области биомониторинга для оценки допустимой экологической нагрузки на экосистемы.

Информационное обеспечение мониторинга основывается на передаваемых в сводный банк данных результатов государственного мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, выполняемого уполномоченными государственными органами, в соответствии с согласованными перечнями, формами и сроками, утвержденными центральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды.

Система программных средств должна позволять осуществлять накопление, обработку и хранение информации на единой методической основе, обеспечивая обмен информацией между различными уровнями, а также банками данных систем и подсистем мониторинга.

Финансирование ведения мониторинга осуществляется за счет средств республиканского и местных бюджетов по бюджетным программам уполномоченных органов.

Совершенно новые масштабы развития производительных сил, быстро нарастающие темпы и уровень использования природных ресурсов, необходимость всемерного повышения экономической эффективности производства – все это требует новой постановки проблемы изучения и использования природного комплекса. Наряду с углублением методов изучения каждого элемента природных ресурсов выдвигается обширная проблема изучения территориальных сочетаний природных ресурсов и комплексного их использования по регионам страны.

Территориальные кадастры - это кадастры, которые ведутся в отдельной территории и охватывают все элементы окружающей среды в данной территории.

Система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов (далее КТКПР) формируется для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации. КТКПР является частью территориальной информационной системы и представляет собой государственный свод системно-организованных данных о природных ресурсах и природных объектах в границах административной территории (субъект Российской Федерации, округ, район), предназначенных для обеспечения процесса принятия управленческих решений по вопросам охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Важно подчеркнуть, что на федеральном уровне вопрос создания единого кадастра природных ресурсов пока серьезно не прорабатывался, хотя это необходимо для обеспечения выполнения одной из основных задач МПР России: «комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов».

Комплексность информации в КТКПР достигается путем использования расчетных интегральных показателей, итеративных экспертных оценок на основе анализа кадастровых и других данных по учету отдельных природных ресурсов, а также данных экологического мониторинга и государственной статистики. Информация КТКПР используется органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, общественными объединениями в целях:

1. Разработки стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий и обеспечения экологических приоритетов этого развития;

2. Гармонизации природно-ресурсных отношений между городскими и окружающими их сельскими территориями;

3. Выравнивания уровня социально-экономического развития районов в пределах территории субъекта Российской Федерации;

4. Определение стратегических направлений для государственных и частных инвестиций на территорию субъекта Российской Федерации, гарантирующих не истощаемое использование его природно-ресурсного потенциала;

5. В других целях, направленных на сохранение окружающей среды и природных ресурсов.

КТКПР создается на основе современных технологий, что означает включение в него систем создания и поддержания цифровых кадастровых карт и планов, баз данных по учету природных ресурсов и загрязнения природных сред, а также технических и программных средств для работы в различных режимах удаленного доступа. Таким образом, КТКПР представляет собой распределенную информационную систему, совершенствование которой, с ориентацией на конечного пользователя, должно развиваться в рамках трех подсистем:

1. информационно-справочная подсистема;

2. сопровождающая подсистема;

3. подсистема расширения.

Назначение информационно-справочной подсистемы - обеспечение структурных подразделений органов государственной власти необходимой информацией по объектам охраны природы и рационального использования природных ресурсов в интересующем их масштабе и с заданной детализацией, представляемой в виде документов установленной формы и средств наглядного представления информации (карт, схем, графиков, и т.д.).

Назначение сопровождающей подсистемы - поддержание в актуальном состоянии баз графической и семантической информации, а также математического обеспечения для работы информационно справочной подсистемы.

Система должна функционировать в рамках региональной вычислительной сети на уровне двух первых подсистем.

Назначение подсистемы расширения - организация пополнения баз графической и семантической информации принципиально новыми слоями и реквизитами, подключение новых математических моделей и организация интерфейса для автоматизированного обеспечения новых моделей данными из ранее созданных баз, исключая дублирование информации. Следует подчеркнуть, что подсистема расширения работает на первые две и является главнейшим элементом обеспечения жизнеспособности столь крупной информационной системы как КТКПР при изменяющихся внешних условиях, начиная с нормативно-законодательной базы и кончая уровнем программных и технических средств.

В состав КТКПР на первом этапе должны входить автоматизированные базы кадастров, ряд из которых уже разработаны и проходят опытную эксплуатацию:

1. земельных ресурсов;

2. водных ресурсов;

3. лесных ресурсов;

4. геоботанических ресурсов;

5. животного мира;

6. месторождений полезных ископаемых;

7. атмосферных загрязнений и охраны атмосферного воздуха;

8. промышленных и бытовых отходов.

Расширение использование информационных технологий поставило задачу перевести информацию КТКПР для хранения на электронных носителях и адаптировать ее для пользования лицами, принимающими решения, в том числе с использованием информационных сетей, в области:

1. Обеспечения управленческих решений в эколого-ресурсной сфере на уровне субъектов Российской Федерации и ниже;

2. Проведения функционального зонирования территории для установления экологически обоснованных режимов и регламентации по ее использованию;

3. Организации и реорганизации размещения производительных сил;

4. Реализация инвестиционных целевых программ развития отдельных территорий;

5. Изменения структуры и базы налогообложения в регионе;

6. Ресурсосбережения, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

7. Обеспечения санитарной и экологической безопасности;

8. Разграничения компетенции по распоряжению природными объектами между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

9. Приватизации природных объектов.

Для развития КТКПР важно, что при ее формировании и ведении используются компьютерные системы сбора, обработки, хранения и предоставления кадастровой информации. В связи с этим вопросы выбора масштабов, программного обеспечения и видов технических средств для применения в целях ведения КТКПР, которые решаются органами государственного управления субъектов Федерации при участии заинтересованных ресурсных ведомств и Федеральной службы геодезии и картографии, исходя из необходимости обеспечения сопоставимости, сопряженности систем управления базами данных и геоинформационных систем, используемых в различных отраслевых и территориальных кадастрах и реестрах, нуждаются в регулярном пересмотре и обновлении.¹⁶

Думается, сегодня уже не надо убеждать основную массу специалистов в необходимости использования информационных технологий и того вида программных продуктов, которые для краткости называют ГИС, для эффективного создания и использования разного рода кадастров.

Система КТКПР должна постоянно совершенствоваться и поскольку ее данные подлежат обязательному применению при установлении и изменении режимов использования территорий, при лицензировании природопользования и проведении экологической экспертизы намечаемой хозяйственной деятельности, а также при формировании налоговой политики в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Учет природных ресурсов ведется по объектам и классификационным единицам, принятым для каждого вида природных ресурсов. По мере повышения уровня учета классификационные единицы учета укрупняются в соответствии с задачами по территориальному управлению природопользованием и охраной окружающей среды.

Критически важным является качество представления в компьютере графических данных, прежде всего, границ объектов. Качество в данном случае не исчерпывается только полнотой (отсутствием пропусков объектов) и малыми допусками на точность представления положения каждой линии по сравнению с натурой. Качество цифровой графической базы в данном случае - это еще и ее корректность, внутренняя непротиворечивость. Это внутренняя непротиворечивость внутри одного тематического слоя - соответствие формального геометрического типа каждого объекта его смысловому содержанию. Да и между различными слоями информация должны быть согласована.

Многочисленные редактирования, особенно проводимые как отдельные разрозненные акты редактирования, в разное время и разными исполнителями, неизбежно быстро нарушат целостность базы данных. В единой системе комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов должна быть обеспечена целостность базы данных при ее редактировании, и должна поддерживаться возможность отслеживания истории изменений базы данных. Юристы легко подтвердят важность возможности отслеживания такой истории владения объектами собственности (земельными участками, объектами недвижимости и т.п.) для урегулирования спорных ситуаций.¹⁷

Следует также отдавать себе отчет, что никакая комбинация из сегодняшних ГИС (имея в виду именно ГИС-пакеты) не в состоянии обеспечить работу кадастра на федеральном и даже большом региональном уровне при высокой интенсивности пространственных запросов большого числа удаленных, то есть работающих по каналам связи, пользователей. А такая перспектива для нас является если и не ближайшей, то очень близкой. Здесь необходимо использование принципиально нового и в мире, а в России почти совсем неизвестного, класса программных продуктов - серверов пространственных баз данных. Эти системы обычно опираются как на подстилающий уровень на мощные реляционные СУБД класса Oracle или Informix, но представляют собой совершенно отдельный, новый тип систем.

Совершенно ясно, что создавая любые, пусть самые совершенные, системы частных кадастров, мы сможем решить только узковедомственные проблемы. В реальности, все они должны взаимодействовать друг с другом. Как на федеральном уровне, помогая решать большие аналитические и прогнозные задачи, так и, в особенности, на местном уровне, решая конкретные повседневные задачи управления. Как может земельный кадастр не взаимодействовать с кадастром минерально-сырьевых ресурсов, когда требуется на их стыке решать проблему выделения горных отводов? Как может градостроительный кадастр или кадастр объектов недвижимости не взаимодействовать с земельным? Или с кадастром водных ресурсов? Число таких - возможных и необходимых - связей огромно, и всех их заранее не предусмотреть. Попытки под крышей какого-то частного кадастра объединить несколько, или тем более все возможные кадастры, наталкиваются на сопротивление со стороны других ведомств и специалистов. И наверное, на оправданное сопротивление. С другой стороны, местные администрации заявляют, и также вполне обоснованно, что им важнее всего комплексный взгляд на территорию, ее ресурсы и проблемы. Под лозунгом комплексного территориального кадастра нельзя объять необъятного. Тем более, что приоритетные задачи у конкретных регионов различные и меняются с течением времени, и всех необходимых связей предусмотреть заранее нельзя. Единственное разумное решение - комплексный территориальный кадастр должен представлять собой не отдельную систему, а систему комплексного использования на региональном уровне отдельно существующих, но согласованных частных кадастров. Так вот, такое согласование разных кадастров, разных тематических слоев и даже разных масштабов возможно только на базе использования все тех же векторно-топологических структур данных. Более того, работая с такой моделью данных, мы оказываемся в состоянии согласовать и привлечь к совместному рассмотрению даже те данные, которые ранее вообще не предполагалось использовать совместно. Мир сложен, и он постоянно меняется, появляются новые комплексные задачи на стыке таких предметных областей и данных, которые никогда ранее не было необходимости рассматривать совместно.

В целях создания нормативной базы единой системы комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов разработан проект нового закона Закон «О формировании государственного кадастрового реестра и государственной кадастровой оценке». Проект нового Закона о кадастре находится в процессе представления в Думу.

Учет кадастровых данных производился в разные времена, при различных правовых режимах и поэтому характеризуется различным качеством, в зависимости от места, где осуществлялся такой учет. Составление исчерпывающего кадастра представляет огромную важность для установления надежных границ, обеспечения гарантии прав собственности, защиты окружающей среды и содействия экономическому развитию.

В соответствии с проектом нового Закона о кадастре Технический процесс переноса данных из более ранних реестров (как семантических, так и графических) осуществляется с использованием различных инструментов. Организационным принципом создания таких реестров является присвоение каждому объекту уникального кадастрового номера.

Проект Закона содержит исчерпывающее описание процесса обмена данными и получения доступа к данным, а также принципов оплаты пользования системой. В настоящее время рассматриваются модели распределения данных через Интернет (сетевые порталы).

С учетом колоссальных масштабов российской кадастровой реформы, затрагивающей всех жителей России, а также огромного объема работы, который должны проделать Кадастровое агентство и другие учреждения, необходимо разработать общественную информационную программу для ознакомления общественности (пользователей системы) с используемыми процедурами и демонстрации положительных аспектов внедрения и использования системы единого кадастра. Кроме того, необходимо продемонстрировать ценность системы и на политическом уровне.