Конспект лекции 3

Управление в области использования и охраны земель

План лекции:

1. Общая характеристика управления в области использования и охраны земель.

2. Система, структура и полномочия специальных органов государственной исполнительной власти в области использования и охраны земель.

3. Понятие и виды функций управления в области использования и охраны земель.

4. Территориальное планирование.

5. Государственный мониторинг земель.

6. Понятие и содержание землеустройства

7. Государственный кадастровый учет земельных участков.

8. Государственная регистрация прав на землю и сделок с ней.

9. Земельный надзор и контроль.

Нормативные правовые акты:

1. Российская Федерация. Конституция. Конституция Российской Федерации [Текст] : офиц.текст. - от 12 декабря 1993 г.//Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. (части первая, вторая, третья и четвертая) СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 2001. № 49. Ст. 4552.

3. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Текст] : [федер. закон : принят Гос. Думой 28 сентября 2001 г. : одобр. Советом Федерации 10 октября 2001 г.].- № 136–ФЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.

4. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: федер. закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594.

5. «О землеустройстве»: федер. закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 26. - Ст. 2582.

6. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. [Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 17 июня 1997 г. : одобр. Советом Федерации 3 июля 1997 г.].- №122-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594.

7. Российская Федерация. Законы. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации [Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 28 сентября 2001 г. : одобр. Советом Федерации 10 октября 2001 г.].- № 137-ФЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 1148.

8. Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды[Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г. : одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 г.].- № 7-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.

9. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ [ Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г. : одобр. Советом Федерации 24 сентября 2003 г.].- 154-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

10. Российская Федерация. Законы. О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации [ Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 12 апреля 2006 г. : одобр. Советом Федерации 26 мая 2006 г.].- № 73-ФЗ // СЗ РФ. – 2006. - № 23. - Ст. 2380.

11. Российская Федерация. Законы. О государственном кадастре недвижимости [ Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 4 июля 2007 г. : одобр. Советом Федерации 11 июля 2007 г.].- № 221-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. -№ 31. - Ст. 4017.

12. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»»: федер. закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2251.

13. «О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 ч.1. - Ст. 6249.

14. «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»: постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 // Собрание законодательства РФ. - 2000 - № 16. - Ст. 1709.

15. «Правила кадастрового деления территории Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 37. - Ст. 3326.

16. «Положение об осуществлении государственного мониторинга земель»: постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 49. - Ст. 4882.

17. «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития РФ»: постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 2867.

18. «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»: постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 // Собрание законодательства РФ. - 2009. -№ 25. - Ст. 3052.

19. «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области»: закон Тюменской области от 5 октября 2001. - № 411 // Парламентская газета «Тюменские известия». - 2001 г.- 6 октября. - № 196.

20. «О местном самоуправлении в Тюменской области»: закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. - № 444 // Парламентская газета «Тюменские известия». - 2005 г. 30 декабря.- № 295.

21. «Устав муниципального образования городской округ города Тюмень (Устав города Тюмени)»: решение Тюменской городской Думы от 16 марта 2005 г. № 162 // Газета «Тюменский курьер». - 2007. – спецвыпуск. – 8 августа. - № 112.

Рекомендуемая литература:

1. Варламов А.А., Гальченко С.А. Государственный кадастр недвижимости /под ред. А.А. Варламова. – М.:КолосС, 2012.-679 с..

2. Волков С.Н.Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т.1. – М.:Колос, 2001.-496 с. (Учебники и учебные пособия для студентов высш.учеб.заведений).

3. Васильчук, Ю.В. Регулирование земельных отношений на региональном уровне (на примере Тверской области) / Ю.В. Васильчук, О.В. Павлова // Экологическое право. 2008. - № 3.

4. Земельное право: учебник для бакалавров (под ред. Н.Г.Жаворонковой, О.И. Красновой.- М.: Издательство Юрайт, 2013. – 580с. – Серия: Бакалавр. Углубленный курс.

5. Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой [Текст] / под ред. С.А. Боголюбова. - 3-е изд., перераб. и доп.- М.: Юрайт – Издат, 2008. – 759 с. – (Профессиональные комментарии).

6. Норкина, Е.В. О подведомственности федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии / Е.В. Норкина // Аграрное и земельное право. – 2009. - № 8.

7. Прохорова, Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. 2003. № 6.

8. Чаркин, С.А. Полномочия органов местного самоуправления по выделению земельного участка: проблемы, судебная практика и пути разрешения / С.А. Чаркин // Российская юстиция. – 2009. - № 2.

1. Общая характеристика управления в области использования и охраны земель.

Управление можно рассматривать как функции организации (упорядочение) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д.

Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования.

Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем правильно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильно будет вести речь об отношениях по управлению земельным фондом. Однако, ввиду распространенности данной терминологии в науке мы также будем ее придерживаться.

В самом общем виде под управлением в сфере охраны и использования земель понимается совокупность осуществляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за соблюдением и исполнением требований земельного законодательства всеми субъектами земельных отношений.

Управленческая деятельность в области использования и охраны земли осуществляется исключительно исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства вплоть до применения мер принуждения).

Управление земельными ресурсами:

Государственное

Федеральный

уровень

Региональный

уровень

Основные задачи государственного управления земельными ресурсами: реализация органами власти и управления своих правомочий в соответствии с законодательством Российской Федерации; организация рационального использования и охраны всех земель; охрана прав на землю граждан и юридических лиц.

Конституция РФ относит земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).

Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке, но не могут противоречить федеральному законодательству.

Выделяют следующие виды управления:

- государственные;

- муниципальные;

- общественные;

- производственные.

Основной формой управления земельным фондом (земельными ресурсами) является государственное управление. Государственное управление земельными ресурсами заключается в осуществлении исполнительными органами государственной власти своих полномочий в целях организации рационального использования и охраны всех земель на территории РФ.

Государство может управлять земельным фондом как:

- собственник и

• как орган власти.

В последнем случае объектом управления являются все земли, находящиеся на территории РФ.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивости развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативными правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативными правовыми актами, посвященными исключительно органам местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды и т.д.).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), в ней перечислены некоторые из таких вопросов, а также упомянуто о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132). Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированные ЗК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г. №154 – ФЗ, других федеральных законах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в ст. 1,2,7,8,13, 23, 31, 33, 72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет полномочия органов местного самоуправления по приобретению земельных участков (ст.8); Закон о ЛПХ (личные подсобные хозяйства) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов (п.3 ст. 7) и т.д.

Следует иметь ввиду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают:

- правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе и земельными участками);

- резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;

- проведение муниципального земельного контроля;

-создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Различие заключается например в том, что в поселениях и городских округах проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т.д.

Общественное управление осуществляется общественными организациями, группами граждан.

Формы участия общественности:

• Публичные слушания;

• Сходы;

• Референдумы.

Производственное управление осуществляется непосредственно землевладельцами и арендаторами. Объектом управления в данном случае являются земельные участки, которые находятся в собственности или в пользовании указанных лиц.

Полномочия органов общей и специальной компетенции.

Управление землей осуществляется через систему государственных и местных органов власти. Управление земельным фондом осуществляется на следующих уровнях :

- федеральном;

- региональном;

- местном.

Земельным кодексом РФ закреплены полномочия РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст. ст. 9 -11).

Органы управления земельным фондом , исходя из характера и объема присущих им властных полномочий, можно разделить на:

- органы общей компетенции;

- органы специальной компетенции

Органы общей компетенции составляют следующие органы исполнительной власти. К федеральным органам общей компетенции относится Правительство РФ, в компетенции которого, наряду со многими функциями входят вопросы управления земельным законодательством, оно в частности призвано обеспечить проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организовать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах власти. В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ осуществляет следующие полномочия общего характера, в том числе и сфере земельных отношений;

- реализация внутренней политики в пределах своих полномочий;

- осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

- формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации.

Кроме того, в соответствии со ст. 18 указанного Закона Правительство РФ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

Указанные полномочия конкретизируются и развиваются в федеральных законах, таких, например, как ЗК РФ и др.

Согласно ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

3.1) осуществление государственного земельного надзора;

4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд РФ;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, земельным кодексом, федеральными законами.

На уровне субъектов РФ общее управление в области использования и охраны земель осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (правительство республик, администрации областей и т.д.). Компетенция этих органов определяется как федеральным законодательством, так и законодательством соответствующих субъектов РФ, в частности их конституциями и уставами. Например, согласно устава Тюменской области исполнительную власть в Тюменской области осуществляет Правительство Тюменской области.

Согласно ст. 10 ЗК РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

• резервирование;

- изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;

• разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;

• иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.

Кроме того, в соответствии со ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 « 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения России и субъектов РФ, отнесено планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, переводе этих земель в другие категории земель, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности; утверждение схем территориального планирования субъектов РФ, утверждение документации по планировки территории для размещения объектов капитального строительства регионального значении в случаях, предусмотренных градостроительным законодательством.

Указанные полномочия конкретизируются в земельном законодательстве субъектов РФ.

Так, в соответствии со ст. 5 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» от 5 октября 2001 г. № 411 уполномоченный орган исполнительной власти по управлению государственным имуществом области осуществляет следующие функции :

- осуществляет подготовку документов, необходимых для регистрации прав собственности Тюменской области на земельные участки, право собственности на которые возникает в илу федеральных нормативных актов;

- управляют (владеют, пользуются и распоряжаются) землями, отнесенными к государственной собственности в Тюменской области, в т.ч. передают земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, предоставляют в пользование, осуществляют резервирование земель, изъятие земель для нужд Тюменской области в соответствии с федеральным и областным законодательством;

- готовят необходимые документы переоформления прав на земельные участки, ранее предоставленные гражданам;

- осуществляют перевод из одной категории в другую земель или земельных участков, находящихся в собственности Тюменской области, земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель находящихся в федеральной собственности;

- осуществляет учет земельных участков находящихся в собственности Тюменской области;

- выкупают земли для нужд Тюменской области;

- утверждают средний уровень кадастровой стоимости земель по муниципальному району (городскому округу) и другие полномочия.

Управление в области использования и охраны земель на уровне муниципальных образований осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Их компетенция определена в статье 11 ЗК РФ, федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. №154 – ФЗ, иными федеральными законами, законами субъектов РФ. В Тюменской области 29 декабря 2005 принят закон № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области».

К общим полномочиям органов местного самоуправления ст.11 ЗК РФ относит:

- резервирование земель;

-изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- разработка и реализация местных программ использования охраны земель;

-подготовка и утверждение правил землепользования, планов застройки территории городских и сельских поселений;

-определение его видов, структуры и размеров земельного участка, предоставление земельного участка путем купли-продажи, аренды, взимания местных налогов, к каковым относится и земельный налог, резервирование земельных участков для муниципальных нужд а также иными полномочиями.

-ЗК наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности, если законодательством не установлено иное (см. п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» от 18 июня 2001 г. № 137 - ФЗ) , но их реализация подконтрольна государству.

Вышеуказанные полномочия конкретизируются в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в зависимости от уровня муниципального образования.

Управление земельными ресурсами муниципального образования осуществляет администрация города. Решение по изъятию, предоставлению земельного участка, совершению сделок и т.д. принимаются представительным органом местного самоуправления или главой местной администрации. В городе Тюмени решение по распоряжению земельными участками принимает Глава города. Департамент земельных ресурсов администрации г. Тюмени осуществляет подготовку проектов решений, контроль за использованием и охраной земель города и ряд других функций в сфере управления.