14.3. Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его органи­зационные структуры — система органов власти и управления приро­допользованием. К управлению природопользованием причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодатель­ная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования экологической сферы.

Полномочия президентской власти в России в рассматри­ваемой сфере заключаются в выработке принципов общенацио­нальной экологической политики и правового обеспечения охра­ны окружающей среды и рационального природопользования. В со­ответствии с Конституцией РФ Президент страны обладает правом на законодательную инициативу, утверждает (или отклоняет) при­нимаемые Федеральным Собранием РФ законы, имеет право на подготовку собственных указов. В рамках президентской власти функционирует Совет Безопасности РФ, при котором действует Межведомственная комиссия по экологической безопасности, вырабатывающая предложения по решению принципиальных воп­росов, связанных с предотвращением и ликвидацией чрезвычай­ных ситуаций с особо тяжелыми экологическими последствиями, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечени­ем выполнения Россией международных обязательств и т.п.

Законодательная (представительная) власть представлена в России двухпалатным парламентом — Федеральным Собранием, которое разрабатывает и принимает природоохранное законода­тельство. Правовое регулирование экологической сферы осуществ­ляется законодателями также посредством включения экологичес­ких норм в хозяйственное, уголовное и административное зако­нодательство, в том числе в Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др. Итогом деятельности законодательной власти яв­ляется реально осуществляемая экологическая политика, отража­ющая баланс интересов различных слоев гражданского общества, включая общественно-политические и хозяйственные структуры, и подкрепленная соответствующей правовой базой и материаль­но-финансовыми ресурсами.

Исполнительная власть в стране представлена Правительством РФ, в составе которого выделяют специально уполномоченные государственные органы управления природопользованием и эко­логической безопасностью и федеральные органы общей компе­тенции, выполняющие отдельные функции экологического кон­троля и управления. На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов управления по их функциональному на­значению условно разделяют на три блока — комплексно-коорди­нирующие, ресурсно-отраслевые, контрольно-надзорные органы.

К первому комплексно-координирующему блоку относят Мини­стерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей сре­ды (Росгидромет). На МПР России возложены следующие функ­ции:

• разработка и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использо­вания природных ресурсов;

• комплексное управление природоохранной деятельностью в стране, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

• лицензирование природопользования;

• государственный контроль за использованием и охраной при­родных ресурсов;

• разработка предложений по совершенствованию хозяйствен­ного механизма природопользования, экологических нормативов и правил;

• проведение государственной экологической экспертизы;

• обеспечение населения экологической информацией, участие в создании системы экологического образования и воспитания, взаимодействие с общественными природоохранными организа­циями;

• осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.

Министерству природных ресурсов подведомственны Феде­ральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

Росгидромет осуществляет:

1) мониторинг состояния и загряз­нения окружающей среды и ее важнейших компонентов (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг природных объектов;

2) оценку климатических изменений.

Ресурсно-отраслевой блок органов управления составляют Ми­нистерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, на которое возложены функции специаль­но уполномоченного государственного органа охраны окружающей среды в своей сфере деятельности (в частности, разработка и про­ведение природоохранных мероприятий в агропромышленном комплексе) и др.

К контрольно-надзорным органам относят Государственную са­нитарно-эпидемиологическую службу РФ (Госсанэпидемслужба), входящую в систему Минздрава России, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Федеральную службу по экономическому, технологическому и атомному над­зору (Ростехнадзор), Министерство РФ но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Задачами Госсанэпидемслужбы являются:

1) санитарно-гиги­енический мониторинг, включая наблюдение за здоровьем насе­ления в связи с состоянием среды обитания;

2) разработка и ут­верждение санитарных норм, правил и гигиенических нормати­вов;

3) организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, госконтроля за соблюдением требований санитарного законодательства РФ и пр. Ростехнадзор решает важные задачи обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности, осуществляет контроль за безо­пасным использованием ядерной энергии и материалов, радиоак­тивных веществ, государственный надзор за организацией учета и хранения подобных материалов и веществ. МЧС России обес­печивает управление экологической безопасностью страны, пред­принимает чрезвычайные меры по ликвидации экологических ка­тастроф и бедствий природного и антропогенного происхождения и т.п.

В механизме регулирования природопользования участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции: Федеральное аген­тство по техническому регулированию и метрологии, Федераль­ная служба государственной статистики, Федеральная таможен­ная служба (осуществляет, в частности, контроль за соблюдени­ем требований экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы) и др. Все перечисленные фе­деральные министерства и ведомства осуществляют свою деятель­ность, как правило, по административно-территориальному принципу с образованием подведомственных подразделений (комите­тов, инспекций и т.п.) в субъектах Федерации или семи укрупнен­ных федеральных округах.

Организационные структуры управления природопользовани­ем и экологической безопасностью других стран СНГ основаны на аналогичных принципах разделения полномочий между че­тырьмя ветвями власти. Так, в Беларуси глава государства— Президент — в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент сам или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение природоохран­ного законодательства местными органами управления и самоуп­равления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государ­ства, определяет основные направления государственной эколо­гической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необхо­димости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует По­стоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончатель­ная форма принимаемых экологических законов.

Правительство — Совет Министров Республики Беларусь яв­ляется центральным органом государственного управления и осу­ществляет исполнительную власть в республике, в том числе реа­лизует государственную экологическую политику, разрабатывая и претворяя в жизнь экологические программы и крупные приро­доохранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны ок­ружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природополь­зованием реализуется областными, городскими, районными, по­селковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполко­мами, которые несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государ­ственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные про­граммы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение. Законом «О местных органах власти» (1991) исполнительным комитетам местных советов предоставлено право устанавливать порядок государственного экологическо­го контроля на своих территориях и координировать всю приро­доохранную деятельность в регионе.

Основным государственным органом управления природополь­зованием специальной компетенции в Беларуси является Министер­ство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприро­ды РБ). На него возложены те же функции, что и на МПР России. В систему Минприроды входят также департамент гидрометеоро­логии, который осуществляет мониторинг состояния поверхнос­тных вод, атмосферного воздуха, почв, радиоактивного загрязне­ния природной среды; департамент по геологии, в компетенции которого, помимо геологоразведочных функций, находится мони­торинг состояния подземных вод и проведение исследований, свя­занных с воздействием на них аварии на Чернобыльской АЭС.

Иными специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды Беларуси являются Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство здра­воохранения, Министерство лесного хозяйства, Министерство вну­тренних дел (обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вред­ного воздействия транспортных средств силами экологической милиции), а также Комитеты при Совете Министров Республи­ки Беларусь — по проблемам последствий катастрофы на Черно­быльской АЭС и поземельным ресурсам, геодезии и картографии. Руководство природоохранной деятельностью на территории на­циональных парков и заповедников осуществляет Управление делами администрации Президента Республики Беларусь.

Сложившаяся система управления экологической сферой в России и Беларуси недостаточно гибкая и обеспечивает в первую очередь, к сожалению, отраслевые, а не природоохранные инте­ресы, поскольку одни и те же ведомства совмещают производ­ственные функции с контролем за качеством и потреблением при­родных ресурсов. Разработка мероприятий по охране окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование этих мероприятий осуществляется теми же министерствами и ве­домствами. Современная организация управления природополь­зованием, в основе которой превалирует отраслевой принцип, со­держит ряд существенных недостатков:

• отраслевой подход не учитывает взаимосвязи, взаимообуслов­ленности компонентов природной среды, поскольку каждая от­расль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной деятельности;

• контроль за рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств, эксплуатирующих эти ресурсы, малоэффективен;

• управление эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к истощению данного ресурса (на­пример, земельных ресурсов, руководство использованием которых осуществляли в России до 2004 г. как Росземкадастр, так и Минсельхоз);

• контролирующие органы практически не несут ответственности за обеспечение нормативного уровня природной среды;

• предприятия, ориентированные на достижение максимальной прибыли, не заинтересованы в ресурсосбережении, снижении от­ходов производства, поскольку это приводит к росту непроизво­дительных (с точки зрения хозяйственников) затрат.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических си­стем обусловливают необходимость обеспечения приоритета тер­риториального (регионального) подхода к управлению природо­пользованием. Это означает, что полноправным распорядителем природных ресурсов должны быть территориальные органы управления, которые ориентировали бы природопользователей всеми доступными методами на решение актуальных экологических про­блем. Оценивая сложившуюся в странах СНГ структуру управления природопользованием в целом, отметим ее излишнюю дробность и наличие параллельно работающих подразделений, дублирование одних и тех же функций разными ведомствами. Это приводит к размытости границ ответственности конкретных органов и поэто­му требует совершенствования организационной структуры управ­ления в целях повышения ее действенности.