12. Деятельность государственного сектора: измерение масштабов и эффективности

1. Методы оценки масштабов государственного сектора экономики. При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т.п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями.

Подобный подход предполагает, что экономическому анализу могут подвергнуться любые стороны деятельности госсектора и его предприятий. Это означает, что масштабы деятельности госсектора, вообще говоря, представляют собой векторную величину. В этой связи возникает проблема, как получить некую интегральную, итоговую оценку масштаба госсектора, учитывая, что многие масштабные элементы деятельности госсектора несопоставимы.

Конкретные частные показатели масштаба и эффективности госсектора зависят от целей проводимого анализа. Если это детальный, углубленный анализ, то работа должна идти с вектором частных показателей. Если же проводится макроэкономический анализ, направленный на уяснение основополагающих моментов в развитии госсектора, то следует формировать сводную картину на основе очень небольшого набора показателей.

Базовые принципы оценки масштаба госсектора.

Размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, что предполагает использование разных частных показателей масштаба. Среди таковых в литературе, как правило, выделяются следующие пять показателей:

К₁ – доля государственного сектора в общей численности занятых в стране;

К₂ – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране;

К₃ – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране;

К₄ – доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране;

К₅ – доля инвестиций в основные фонды (капиталовложений) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране.

Выбор конкретных коэффициентов К₁, К₂, К₃, К₄ и К₅ обусловлен их смысловой нагрузкой.

Так, например, К₁ и К₂ показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности и соответственно его ресурсной мощи;

показатель К₃ отражает результаты (выпуск или объем производства), полученные предприятиями государственного сектора;

К₄ характеризует относительную массу государственного сектора с точки зрения числа входящих в его состав хозяйственных структур; в отличие от предыдущих показателей, оценивающих текущее состояние госсектора,

коэффициент К₅ оценивает его «двигательные» возможности и «будущий» потенциал, заложенный в госсекторе. Интерпретация последнего коэффициента вытекает из самого понятия инвестиций (капиталовложений), которые создают предпосылки для будущего динамичного развития национальной экономики.

Все рассмотренные показатели предполагают довольно простую и однозначную оценку; исключение составляет только коэффициент К₃, который может рассчитываться как по показателю добавленной стоимости, так и по валовому выпуску. Оба варианта расчета по отношению друг к другу являются эквивалентными заменителями, хотя предпочтение все же должно быть отдано показателю добавленной стоимости. Главное при осуществлении прикладных расчетов на основе К₃ заключается в том, что расчеты для госсектора и всей экономики следует проводить с помощью одного и того же показателя; в противном случае возникнут грубые ошибки.

Методы анализа социальной эффективности госсектора. Так как многие предприятия госсектора являются либо убыточными, либо бесприбыльными, то одним из основных показателей оценки их деятельности служит показатель социальной эффективности. В качестве социальной эффективности, как правило, используется простейший показатель: Э=E/B, где E – социальный эффект на выходе финансируемого мероприятия; B – объем бюджетных средств, направляемых на финансирование мероприятия. В данном случае сам показатель социальной эффективности показывает степень затратности некоего мероприятия для бюджета и, следовательно, степень обременительности предприятия госсектора, которое реализует искомое социальное мероприятие. Данный аспект анализа ни в коем случае не претендует ни на какую комплексность. Наоборот, это очень узкий аспект анализа деятельности госсектора. В связи с этим иногда в практике развитых западных стран часто используется факторная схема анализа эффективности финансирования предприятий госсектора, известная под названием методологии «трех Е», которые представляют собой экономию (economy), эффективность (efficiency) и продуктивность (effectiveness).

«Целевая эффективность» деятельности госсектора. Еще одно направление в оценке эффективности госсектора вытекает непосредственно из сущности самого понятия госсектора как совокупности предприятий, перед которыми государством поставлены вполне определенные цели, которые собственно и оправдывают само существование госсектора. Именно через постановку конкретных целей перед госсектором государство отстаивает свои стратегические интересы, неважно какие – социальные, экономические, технологические, экологические и т.п. Такой подход предполагает соответствующую линию в оценке эффективности госсектора – сравнение ожидаемых и фактических результатов его деятельности.

Финансовая эффективность деятельности госсектора. Учитывая, что основным критерием успешности функционирования любого хозяйствующего субъекта является его финансовая состоятельность, госсектор также подпадает под этот критерий. И хотя финансовые аспекты в деятельности госсектора не всегда играют определяющую роль, их учет все же совершенно необходим. Для сводной оценки среди всех финансовых показателей госсектора в научной литературе доминирует все-таки показатель прибыльности или рентабельности. Это связано с тем, что сам факт убыточности или, наоборот, безубыточности работы госсектора имеет основополагающее значение для бюджета страны.

В настоящее время применительно к российской экономике показатели прибыльности (убыточности) госсектора совершенно никак не используются ни при планировании и проектировании деятельности самого госсектора, ни при разработке государственного бюджета и бюджетных расходов на нужды госсектора. В этой связи можно констатировать, что более активное внедрение в практику работы государственных органов исполнительной власти подобных показателей могло бы существенно повысить уровень обоснованности макроэкономических прогнозов и решений.

Разумеется, имеется множество других частных показателей финансового состояния госсектора (объем кредиторской и дебиторской задолженности, объем задолженности по зарплате, средняя заработная плата и т.п.). Однако большинство из них редко используется даже в детальном макроэкономическом анализе развития госсектора.

Интегральная макроэкономическая эффективность госсектора. Центральным звеном в оценке эффективности функционирования госсектора является экономическая эффективность. Однако в макроэкономическом анализе с одной стороны нельзя удовлетвориться каким-то одним показателем, а с другой – нельзя слишком «распыляться» при учете разных факторов. Наиболее приемлемым вариантом решения данной проблемы является конструирование некоего интегрального показателя экономической эффективности, который мог бы дать объективную информацию о состоянии госсектора.

В основу построения подобного показателя должен быть поставлен критерий экономической эффективности использования основных народнохозяйственных ресурсов. Данный принцип вытекает из генеральной цели развития любой страны – построения ресурсосберегающей экономики. В контексте такой постановки задачи мы должны сконцентрировать внимание на вопросе о целесообразности отвлечения слишком большой величины макроэкономических ресурсов на поддержание госсектора. При этом желательно, чтобы эффективность работы каждого сектора национальной экономики оценивалась одним интегральным показателем, позволяющим объективно сравнивать их между собой. Одновременно с этим необходимо, чтобы интегральный показатель эффективности имел некое эталонное значение, с которым должно проводиться сравнение для определения степени удовлетворительности функционирования госсектора.

«Равновесная эффективность» деятельности госсектора. С экономической эффективностью госсектора органически связана условно называемая нами «равновесная эффективность» деятельности госсектора. Дело в том, что частные масштабные коэффициенты госсектора непосредственно определяют его относительные показатели эффективности. И в этом смысле сильное расхождение в их величине свидетельствует о каком-то перенапряжении в госсекторе, то есть по каким-то позициям его эффективность достаточно высока, а по каким-то – слишком низка. Поэтому чем меньше различаются масштабные показатели между собой, тем более однородна по уровню эффективности деятельность госсектора и, следовательно, тем более сбалансированной и равновесной является его внутренняя структура и тем более гармонично его развитие.

«Динамическая эффективность» госсектора. Еще одним важным срезом анализа эффективности госсектора является не его абсолютная или относительная эффективность, а эффективность изменения его масштабов. Так как эффективность госсектора оценивается на (или за) определенный момент времени, то с этим вопросом в динамике никаких вопросов не возникает. Однако интересна совсем другая группа вопросов, а именно: насколько позитивно или негативно влияет реструктуризация экономики на темпы экономического роста. Иными словами, надо понять, как влияет происходящее увеличение или уменьшение масштабов госсектора на динамичность развития всей экономики. Из сказанного понятно, что речь идет о важнейшем макроэкономическом следствии динамики госсектора. Учитывая, что данный аспект проблемы связан с динамикой относительных масштабов госсектора, то сама проблема приобретает характер «динамической эффективности».

Бюджетная эффективность госсектора. Одним из главных факторов реструктуризации госсектора везде и всегда является баланс доходов и расходов государства, связанный с поддержкой деятельности госсектора вообще и его отдельных предприятий в частности. Чем больше расходы бюджета на поддержание деятельности предприятия (объекта) и чем меньше его доходы от этой деятельности, тем желательней «сброс» этого предприятия с баланса государства.

В простейшем и наиболее общем случае используется следующее соотношение для оценки финансовой нагрузки на государственный бюджет из-за содержания госсектора (или его отдельных предприятий):

B=N+D-R

где R – расходы (как правило, за год) государственного бюджета на поддержание деятельности предприятия; N – налоговые поступления в государственный бюджет от предприятия; D – прочие доходы государственного бюджета, получаемые от эксплуатации предприятия (объекта) (например, арендная плата от сдачи в наем производственных площадей; часть прибыли предприятия, перечисляемая в бюджет по итогам года и т.п.).

Чем больше величина В, тем выгодней поддержка госсектора госбюджетом. Если баланс доходов и расходов по какой-либо группе предприятий госсектора положителен (B>0), то такие предприятия следует «придержать» на балансе у государства. В противном случае они попадают в число претендентов на реструктуризацию и приватизацию.

Чтобы нейтрализовать эффект масштаба производства можно дополнительно использовать удельную оценку баланса доходов и расходов: B/X, где X – объем выручки госсектора (предприятия). В этом случае мы получаем информацию о величине чистых доходов (потерь) государства на каждый рубль произведенной госсектором (предприятием) продукции.

Несмотря на свою простоту, эффект имеет очень большое значение для формирования политики в отношении госсектора. Благодаря балансу возникает возможность согласования таких двух экономических аспектов, как развитие госсектора и формирование государственного бюджета (государственных финансов). Учет баланса позволяет проводить увязку двух противоречивых задач государства: 1. поддержание и развитие государственного сектора экономики и 2. обеспечение сбалансированности государственного бюджета. Усложненные и уточненные балансовые соотношения наполнение их адекватной информацией служат методической основой для увязки понятий «государственный сектор» и «государственные финансы», а также самих процессов, лежащих в их основе. Кроме того, увязка бюджетного процесса и процесса развития госсектора позволяют конкретизировать финансовый аспект понятия «государственное регулирование» применительно к госсектору.

Конкурентная (ценовая) эффективность госсектора. В ряде случаев государственные предприятия имеют возможность устанавливать цены выше или наоборот ниже конкурентных. В этом случае необходима количественная оценка подобных действий. В этих целях можно использовать относительный коэффициент ценовой надбавки v:

V=Po/P

где P – конкурентная цена продукта госсектора; P₀ – фактическая цена продукта госсектора.

В ряде случаев такой показатель служит важным измерителем общественных потерь. Например, в США государственные проекты по строительству жилья на 20% дороже, чем частные; общественная уборка мусора обходится на 50% дороже, чем частная; Показатель V вообще говоря, уже не относится к методам оценки эффективности собственно госсектора; это скорее сравнительная характеристика одного (государственного) сектора по отношению к другому (частному).