2. Российские регионы и внешняя политика

Региональные связи становятся все более весомым компонентом двусторонних отношений России с зарубежными государствами. Существенно возрос их объем, расширилась география, обогатилось содержание. Российские регионы все активнее вписываются в общеевропейскую и мировую тенденцию к ускоренному развитию разносторонних связей на уровне местных органов власти, провинций, общин и, в целом, элементов гражданского общества.

Этот процесс начинался с большими трудностями, обусловленными внезапным и, по существу, никак не подготовленным выходом субъектов Российской Федерации в начале 90–х годов на прямые связи с зарубежными партнерами, зачастую вне каких–либо четких политических и законодательных рамок. Поэтому на начальном этапе основная задача российской дипломатии состояла в помощи регионам, длительное время существовавшим в условиях полной закрытости, завязать взаимовыгодные международные контакты без ущерба для интересов единства и целостности Российской Федерации. Иными словами, необходимо было найти оптимальную формулу сочетания общегосударственных и местных интересов в рамках единой внешней политики.

Сегодня для всех очевиден тот факт, что расширение внешних связей субъектов Федерации – здоровый и естественный процесс. Трансформация нашего общества, осуществление реформ закономерно сопровождались переносом центра тяжести в решении некоторых вопросов с общегосударственного на региональный уровень. Вместе с тем, этот процесс требует весьма сложной и кропотливой работы по уточнению соотношения полномочий федеральных и региональных властей в сфере внешних связей с точки зрения внутреннего законодательства и норм международного права. Речь идет о том, чтобы сохранить баланс интересов федеративного целого и его частей, оказать действенную помощь субъектам Федерации в повышении эффективности их внешних связей, интегрировать интересы регионов в механизм реализации внешней политики России.

Следует подчеркнуть, что вопрос о соотношении полномочий федерального центра и субъектов Федерации в данной области носит отнюдь не теоретический характер. Он имеет сугубо практическое значение, поскольку от его решения зависит эффективность экономического сотрудничества регионов и субъектов Федерации с внешним миром. Умелое, грамотное развитие таких связей укрепляет совокупный потенциал российского государства, в то время, как местничество и ложная «самостийность» наносят ущерб интересам и авторитету и самих регионов, и Федерации в целом.

Конституция России относит внешнюю политику и международные отношения к исключительному ведению Федерации (ст. 71). В то же время координация международных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международных договоров отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72). Это не означает, что субъекты Федерации полностью стоят в стороне от выработки и участия в реализации основных направлений международного сотрудничества России. Руководители республик и областей выезжают за рубеж во главе российских делегаций, подписывают по поручению Правительства важные документы. Не редки случаи, когда они официально сопровождают Президента России во время его государственных визитов за рубеж.

Вопросы взаимодействия между центром и субъектами Федерации в области внешнеэкономических связей нашли отражение в Законе о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и Законе о международных договорах Российской Федерации, а также ряде других нормативных актов. Однако законодательная база находится пока еще в процессе развития. Существующие пробелы в законодательстве частично восполняются нормотворчеством на региональном уровне, к сожалению, не всегда удачным. Вполне естественно, что федеральные органы не могут проходить мимо случаев, когда такого рода нормотворчество вступает в противоречие с Конституцией и федеральными законами России.

Важным этапом совершенствования российского законодательства в данной области явилось подписание Президентом Российской Федерации 4 января 1999 г. Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».⁷⁷ Этот своевременный шаг, несомненно, способствовал активизации международного сотрудничества на региональном уровне, повышению его эффективности в общегосударственных интересах.

Учитывая тот факт, что около половины субъектов Российской Федерации имеют сухопутные и морские границы с сопредельными государствами, особое значение для нашей страны имеет приграничное сотрудничество. Его динамичное развитие во многом предопределяется особенностями современного этапа международных отношений. Прямые связи между пограничными регионами получили повсеместное развитие на европейском континенте, сделав реальностью существование «Европы регионов». В частности, заслуживает внимания западноевропейский опыт создания региональных интеграционных образований – т.н. «еврорегионов», имеющих совместные органы для решения общих проблем. Они особенно перспективны при разработке крупных многосторонних проектов, в создании благоприятного климата для привлечения иностранных инвестиций. Значение этого направления взаимодействия между государствами выходит за рамки местных интересов, поскольку оно непосредственным образом затрагивает наиболее насущные повседневные интересы граждан, и его реальные плоды существенным образом сказываются на общеполитическом климате взаимоотношений между государствами.

Для России такое сотрудничество представляло большое значение, так как к участию в нем были в первую очередь привлечены регионы, являвшиеся в прошлом наиболее закрытыми для всякого рода международных контактов. В этой связи практическое решение таких вопросов, как налаживание приграничной торговли, упрощенное пересечение границы, открытие новых пунктов пропуска граждан, товаров, развитие инфраструктуры и др., во многом изменило облик целого ряда пограничных российских регионов, в частности, Севера и Северо–Запада, Калининградской области, Дальнего Востока, включая и Приморье.

Так, в последние годы накоплен значительный опыт развития сотрудничества Карелии и Мурманской области с прилегающими административно–территориальными единицами Финляндии и Норвегии как на двустороннем уровне, так и в рамках субрегиональной организации Евроарктического/Баренцева сотрудничества. Калининградская, Ленинградская и другие области Северо–Запада все более активно включаются в сотрудничество в рамках аналогичной организации в балтийском регионе – Совета государств Балтийского моря (СГБМ).

При активном участии российской дипломатии разворачивается деятельность организации Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), которая включает в орбиту разносторонних субрегиональных связей широкий круг государств Черноморского региона, а с нашей стороны – регионы юга России.

Новые возможности открываются в связи со вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, одна из статей которого прямо говорит о том, что стороны будут содействовать региональному развитию и контактам между соответствующими регионами.

Участие российских регионов в многосторонних региональных и субрегиональных организациях открывает дополнительные возможности для совершенствования механизма законодательного регулирования приграничного сотрудничества. Существенным шагом вперед в этом направлении могло бы стать присоединение России к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года⁷⁸. Перспективным направлением представляется также заключение межгосударственных «зонтичных» соглашений, определяющих рамки и сферы сотрудничества регионов и местных властей.

При реализации на практике принципов федерализма одинаково опасны обе крайности – с одной стороны, жесткая централизация, с другой – раздробленность и абсолютизация региональных особенностей. Во избежание их необходимо, сохраняя открытость и гибкость федеративного устройства, гарантировать единство территориального, правового и экономического пространства Федерации в целом. Непременным условием остается соблюдение общефедеральной законодательной базы, следование российским законам, нормам и установлениям.

Пристального внимания заслуживают вопросы межрегиональных связей субъектов Российской Федерации с государствами–участниками СНГ. В условиях, когда интеграционные процессы в рамках Содружества приобретают разноскоростной характер, наращивание сотрудничества с государствами–участниками на двусторонней основе становится для России особенно актуальным. Углубляя межрегиональные связи, субъекты Федерации вносят свой вклад в решение стратегической задачи —— укрепление ткани взаимоотношений России со странами Содружества.

Очевидно, что в межрегиональных связях торгово–экономическая составляющая будет и впредь доминировать. Перспективным представляется подключение к этим связям ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации. Это расширит возможности и формы сотрудничества, позволит в значительной мере снять такую болезненную проблему, как неоправданная конкуренция российских регионов на внешних рынках, чем кое–кто из зарубежных партнеров умело пользуется. Пока же ассоциации делают на этом поприще лишь первые шаги.

Отдавая должное экономике, не следует забывать о таких аспектах межрегиональных связей, как культурные и гуманитарные. Так, исторически сложившаяся духовная и культурная близость народов России и государств Содружества – ценнейший стратегический капитал. Эта близость пока не утрачена, но для ее сохранения требуются совместные усилия. Подчас на региональном уровне эта проблема решается легче, чем на федеральном. Более масштабной могла бы быть роль субъектов Федерации в деле обеспечения интересов соотечественников, проживающих в зарубежных государствах.

Наряду с правовыми актами внутреннего характера, развитию и упорядочению внешних контактов субъектов Федерации могли бы способствовать двусторонние межгосударственные соглашения о региональном сотрудничестве, которых у России со странами СНГ пока нет. Между тем опыт работы по реализации таких соглашений с Китаем, Финляндией и другими странами показывает, что они являются достаточно эффективным средством регулирования региональных связей. Вполне оправдала себя и практика создания в рамках межправительственных комиссий специальных групп по межрегиональному сотрудничеству.

Важной задачей остается гармонизация законодательства государств–участников Содружества в области межрегионального сотрудничества. В этом вопросе существенную роль могла бы сыграть Межпарламентская Ассамблея СНГ, расширение практики разработки ею соответствующих модельных законов, в том числе в области приграничных связей.