38

Тема 15. Особенности государственного управления в военные и послевоенные 1940-е годы

1. Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. второй мировой войны.

2. Феномен эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне.

3. Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления.

Государственное управление функционировало по-особому в 1939—1941 гг. применительно к начавшейся второй мировой войне, в 1941 — 1945 гг. - Великой Отечественной войне и в послевоенные годы. В каждый из трех периодов проявились как имманентно присущие советскому государственному управлению основные черты, так и особенности, обусловленные необычной и быстро менявшейся конкретно-исторической ситуацией. Переживавшей процесс становления на основе Конституции СССР 1936 г. системе управления предстояло выдержать проверку на жизнестойкость, способность перестраиваться и функцио-нировать в соответствии с международной и внутренней обстановкой. 

1. Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. Второй мировой войны

Вторая мировая война качественно изменила условия деятель-ности органов государственного управления Советского Союза. Реальная угроза быть втянутым в эту войну вынудила изменить приоритеты, задачи, методы и структуру системы управления по реализации внутренней и внешней политики. Внимание органов управления было переключено с задач социального преобразования и развития общества на вопросы укрепления обороноспособности страны. Законом о всеобщей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.) закреплен кадровый принцип построения РККА. Расходы на ее содержание увеличены в 3,5 раза за три года. Числен-ный состав армии вырос в 5 раз за 5 лет и составил свыше 5 млн. человек к 22 июня 1941 г.

В контексте разгоравшейся второй мировой войны милитари-зуется управление страной. Милитаризация становится составной частью общего курса на укрепление государственности, обеспечение безусловной власти центра над периферией, подавления сепаратистских, националистических настроений на местах.

Ужесточены командно-административные методы государствен-ного управления, партийное руководство всеми его структурами сверху донизу. ВКП(б) берет на себя все больше административных и хозяйст-венных функций, превращается в монопольный субъект государствен-ной власти и управления. Происходит деформирование ее идейной роли, обюрокрачивание. Партийное руководство сливается с государственным управлением, формируется партийно-советское управление. На управлен-ческие партийные и государственные кадры отрицательно действовали культ личности, репрессии.

После заключения 12 марта 1940 г. мирного договора с Финлян-дией расширилась территория Карельской АССР, которая в марте 1940 г. была преобразована в Карело-Финскую ССР, существовавшую до 1956 г. Присоединение территорий Литвы, Латвии, Эстонии, Западной Бело-руссии, Западной Украины, Бессарабии, Северной Буковины сопровож-далось формированием новых органов государственного управления, реконструированием системы центральных органов власти. Парламенты преобразованы в верховные советы, кабинеты министров — в совнаркомы, вместо должностей президентов образованы коллективные президиумы верховных советов.

Хотя правоотношения в новых республиках ставились на основу советского законодательства, в их конституциях имелись отличия от Конституции СССР. В Прибалтике допускались мелкие частные и промышленные торговые предприятия. В Молдавской ССР было разрешено существование частного сектора в виде единоличных крестьян, ремеслен-ников, кустарей, мелких промышленных и торговых предприятий, что обусловило и особенности государственного управления.

Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей сис-теме государственного управления. В связи с продолжавшимся разукруп-нением и специализацией наркоматов приняты меры по улучшению руководства хозяйственными ведомствами. К августу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборонной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по товарам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготовкам. Эти советы имели право давать обязательные распоряжения наркоматам соответствующего профиля и фактически руководили ими. В состав каждого совета входили 3—5 человек во главе с заместителем Председателя Совнаркома.

Расширение бюрократического аппарата вызывало необходимость совершенствовать политический контроль над ним. Осуществляющий эту функцию Наркомат внутренних дел был ранее отягощен несвойст-венными ему функциями. В его ведение передано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управление государственной съемки и картографии, переселенческое дело. В связи с усилением репрессивных функций и расширением объема работы НКВД в феврале 1941 г. разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, который руководил в связи с обострением международной обстановки и внешней разведкой.

В целях установления строжайшего контроля над расходованием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства 6 сентября 1940 г. создан Наркомат гос-контроля СССР. Ему переданы функции Комиссии советского контроля и Главного военного контроля, предоставлено право давать обязательные указания учреждениям и предприятиям, налагать дисциплинарные взыскания на их руководителей за неисполнение решений правительства, производить денежные начеты и привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности. Во всех наркоматах создавались контрольно-инспек-торские группы. Положение о Наркомате госконтроля не предусматривало привлечения трудящихся к контрольной деятельности. Ее осуществляли профессиональные контролеры-ревизоры, четко обозначилась дальнейшая бюрократизация контрольных органов, всей системы социального контроля.

Заботы государственного управления сосредоточивались на укреп-лении трудовой, производственной дисциплины. Президиум Верховного Совета СССР принял ряд указов по упорядочению работы наркоматов, всех государственных учреждений, промышленных предприятий, усилению ответственности служащих, рабочих, руководителей учреждений и предприятий за качество работы, соблюдение дисциплины.

Изменено военное управление постоянно растущей и перестраи-вающейся армией, созданы новые и реорганизованы прежние структуры, упорядочены их функции, укреплены единоначалие и дисциплина в армии. Дисциплинарный устав 1940 г. восстановил штрафные части. Извлекая уроки из Финской кампании (30 ноября 1939 г. - 12 марта 1940 г.), советское руководство обратилось к опыту дореволюционной русской армии. Президиум Верховного Совета СССР Указом от 12 августа 1940 г. «Об укреплении единоначалия в Красной Армии и Военно-Морском Флоте» отменил институт военных комиссаров. 7 мая 1940 г. было объявлено о восстановлении генеральских и адмиральских званий. За один месяц свыше тысячи военачальников стали генералами и адмиралами. Несколько ослабла апологетика опыта гражданской войны, и на руководящие должности в Вооруженных Силах выдвинуто немало относительно молодых людей: начальник Генерального штаба РККА с августа 1940 г. по февраль 1941 г. генерал армии К.А. Мерецков (43 года), нарком Военно-Морского Флота Н.Г. Кузнецов (34 года), командующий Военно-Воздушными Силами генерал П.В. Рычагов (29 лет) и др. Средний возраст командиров полков составил 29—33 года, командиров дивизий — 35—37 лет, командиров корпусов и командующих армиями — 40—43 года, что отразило курс на омоложение комсостава, выдвижение профессионально подготовленных военачальников и должно было как-то компенсировать ослабление комсостава вследствие репрессий.

Перестроена организация высшего военного управления. В мае 1940 г. наркомом обороны СССР назначен 45-летний маршал С. К. Тимо-шенко. Проверка военного ведомства выявила вопиющие недостатки, «про-махи» получившего отставку «героя гражданской войны» К.Е. Ворошилова, возглавлявшего НКО СССР 15 лет. В акте о приеме НКО новым наркомом С.К. Тимошенко было отмечено отсутствие мобилизационного плана, общего и частных оперативных планов, Положения о полевом управлении войсками, запущенность штатного и табельного хозяйства, слабость подготовки среднего и младшего комсостава, значительный некомплект начсостава. Ежегодные выпуски из военных училищ не обеспечивали создания необходимого кадрового офицерского потенциала для роста армии, образования резервов и другого кадрового потенциала.

В июле 1940г. утвержден новый состав Главного военного совета под председательством С.К. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба, заместителем наркома обороны назначен Г.К. Жуков, занимавший до этого пост командующего Киевским военным округом, его заместителем — К. А. Мерецков. Утверждены командующие войсками военных округов, в том числе Западного особого ВО — Д. Г. Павлов, Прибалтийского ОВО — Ф.И. Кузнецов, Ленинградского ВО — М.М. Попов, Одесского — М.Т. Черевиченко, Киевского ОБО — М.П. Кирпонос. Главное управление ВВС РККА возглавил П.Ф. Жигарев.

9 апреля 1941 г. реорганизован созданный еще в 1937 г. Комитет Обороны, которому придан статус чрезвычайного органа управления с конкретно определенными функциями. Состав Комитета сокращен до 5 человек. В него вошли К.Е. Ворошилов (председатель), И.В. Сталин, А. А. Жданов (заместитель Председателя), С.К. Тимошенко, Н.Г. Кузнецов.

Усилено внимание к проблемам организации Красной Армии, ос-нащению укрепленных районов, развертыванию производства вооруже-ний, увеличению выпуска самолетов, танков, артиллерии, военного судо-строения и др.

Наряду с частичной милитаризацией, дальнейшей централизацией, бюрократизацией усилены командно-административные методы, реп-рессивно-карательные функции управления, сужена гласность, увели-чена секретность всех звеньев управленческой системы. Эти и другие парадоксальные особенности отразили степень изменения государственного управления применительно к нарастающей опасности войны для СССР. Сделано немало, но далеко не все, что и определило как плюсы, так и минусы подготовки страны к участию в войне. Они сказались решающим образом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки, преступные просчеты руководства как в вопросах о возможных сроках фашистского нападения, так и в степени готовности к нему страны, системы государственной власти, управления, адекватности советской военно-стратегической доктрины геополитическим интересам и конкретно-исторической международной и внутренней ситуации.