13 Тарау. Прокуратура органдарының даму концепциясы және олардың қызметі

1. Қазақстан Республикасының құқықтық саясатының даму концепциясы негізіндегі прокуратураның қызметі

Соңғы жылдар құқықтық саясат теориясының қарқынды дамуымен ерекшеленді, ол заңдылық режимінің қалыптасуы мен дамуына, жағдайына тікелей әсер етті. Қазақстан тәуелсіздігі қалыптасуының алғашқы жылдары Қазақстанның құқықтық жүйесінің даму тұжырымдамасы ҚР Президентінің 1994 жылдың 12 ақпанындағы Қаулысымен бекітілген, Қазақстан Республикасындағы құқықтық реформаның Мемлекеттік бағдарламасы болды, ол, біздің пікіріміз бойынша, оны жасауға ғылыми тұрғыдан келу және алдын-ала сынамалау нәтижесінде белгілі дәрежеде осындай қателіктерден аман қалды. Аталған бағдарламаны жасау елде болып жатқан саяси және экономикалық өзгерістерге парапар келетін құқықтық құрылымдарды жасау қажеттілігімен байланысты. Заңдардың барлық базалық салалары реформаға ұшырады, сонымен қатар мемлекеттік биліктің барлық үш тармағы да қайта ұйымдастырылды, оның ішінде, соттық, сонымен қатар, күллі құқық қорғау жүйесі.

Құқықтық реформаның мемлекеттік бағдарламасы ҚР 1995 жылғы Кнституциясын жасау, мемлекеттік органдардың қызметін заңдық реттеу туралы конституциялық нормаларды жүзеге асыру (Конституциялық заңдар: «Қазақстан Республикасының Президенті туралы», «Қазақстан Республикасының Парламенті мен оның депутаттарының мәртебесі туралы», «Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы», «Соттық жүйе мен Қазақстан Республикасы төрешілерінің мәртебесі туралы» және т.б.), ал кейін құқық қорғау қызметін реттейтін базалық заңдарды жасау және қабылдау үшін теориялық және саяси негіз болды (Қазақстан Республикасы Президентінің Заң күшіне ие Жарлықтары, «Қазақстан Республикасының ішкі істер органдары туралы», «Қазақстан Республикасының прокуратурасы туралы»(қазіргі уақытта – ҚР «Прокуратура туралы» Заңы және т.б.).

Мемлекеттің құқықтық саясатының негізгі бағыттарын алдағы уақытта анықтау мақсатында, аталған мемлекеттік бағдарламаның жалпы жүзеге асырылған ережелерінің орнына, ҚР Президентінің 2002 жылдың 20 қыркүйегіндегі №949 Жарлығымен, жоғарыда аталған Құқықтық саясат тұжырымдамасы мақұлданды. Оны жасау және қабылдау кезеңінде демократизациялау үрдістері сондай қарқынды болып, 3-5 жылдан кейін-ақ елдің саяси өмірі мен құқықтық жүйесінде, оның Негізгі заңында кең көлемді өзгерістер туғызатынын болжау әлі мүмкін емес еді.

Осы контексте 2005 жылы Қазақстанның 1966 жылғы азаматтық және саяси құқықтар туралы Халықаралық пактіні бекіткені туралы еске сала кетуге болады, ол туралы Тұжырымдамада сөз болмайды. 5 жыл бұрынғы саяси-құқықтық тұжырымдамада мысалы, қылмыстық сот жүргізуде принциптік конституциялық маңызы бар екі маңызды ережелерге көшуді болжау үшін объективті алғы шарттар болмады. Олар: қамауды тек қана сот арқылы шешу туралы, сонымен қатар, прокуратурадан алдын-ала тергеу жүргізудің конституциялық шектеулерін алып тастау туралы, олар 2007 жылдың 21 мамырында ел Конституциясына өзгертулер мен толықтырулар енгізумен байланысты шындыққа айналды.

Сондықтан, «мемлекеттіліктің қалыптасуының» алдынғы кезеңінің мақсаттары мен міндеттеріне негізделетін және бұрынғы конституциялық ережелерге сәйкес келетін Тұжырымдаманы, біздің ойымызша, тіпті ауқымды түзетулер енгізу жолымен түзету мақсатқа сай болмайды.

Бүгінгі күнгі саяси, әлеуметтік, экономикалық шындыққа, жинақталған тәжірибе мен Қазақстандық қоғамның дамуының объективті тенденцияларына негізделген жаңа тұжырымдама талап етіледі. Жинақталған қазақстандық және шетелдік тәжірибе көрсетіп отырғандай, елдің құқықтық жүйесін ары қарай жетілдіру жолдарын анықтаудың айқын саяси-құқықтық критерийлерінің болмауы институттар мен құқық пен құқықтық жүйелердің әртүрлі модельдерінің басқа да элементтерінің ретсіздікпен шатысуына және бір-біріне қайшы келуіне және себепсіз рецепция мен имплементацияға әкеліп соғады.

Құқықтық даму бағдарламасын жасау талпыныстары қазірдің өзінде бар, атап айтсақ, Қазақстан Республикасының заң институты жасаған Қазақстан Республикасының құқықтық саясатының Мемлекеттік бағдарламасының жобасы (2008-2018 жж.). Бағдарлама жобасының ережелерімен танысу осындай маңызды құжатты дайындауға жеткілікті дәрежеде сәтті жақындау туралы дәлелдейді. Бірақ, дамуы тиіс заң салалары бойынша құқықтық саясат бағдарламасын жасауға, олардың әрқайсысы бойынша нақты шараларды анықтауға деген көзқарастың өзі толық негізді емес болып ұсынылады. Заңдар елдің құқықтық жүйесінің маңызды, бірақ жалғыз элементі емес.

Алдағы кезеңдегі құқықтық даму тұжырымдамасының бастапқы негіздерін анықтау маңызды. Ол жерде тенденциялардың аналитикалық констатациясына және Қазақстанның құқықтық жүйесінің даму заңдарына, алдағы уақыттағы оның детерминдеуші факторларына негізделген бастапқы ережелердің талдауын беру қажет. Осымен байланысты, дамудың қазіргі және одан кейінгі кезеңдерінде қоғам мен мемлекет алдында тұрған стратегиялық мақсаттар мен міндеттер тобын қалыптастырып, оларды шешу бойынша қызметтің негізгі бағыттарын анықтау қажет және тек қана оларды жүзеге асыру бойынша шаралар бағдарламасында заңнаманың әртүрлі өзекті салаларын жетілдіру жолдарын нақты анықтау қажет.

Осы ракурста ҚР Президенті Н. Ә. Назарбаевтың қазақстандық мемлекеттіліктің қалыптасуының 15-жылдық кезеңінің қорытындыларын шығару бойынша ел Парламенті Палаталарының біріккен отырысында сөз сөйлеу кезінде айтылған сөздері өзекті болып табылады. Ол атап айтқандай, басталған либералдық реформалардың сәттілігін қамтамасыз ететін және қоғамдық және мемлекеттік мүдделердің жаңа балансына, Қазақстанның дамуының жаңа кезеңінде мемлекеттік құрылымның ұсталымдары мен қайшылықтардың жаңа жүйесінің қалыптасуына әкелетін заңдар негізін салу уақыты жетті.

Құқықтық саясатты жүзеге асыру шараларының бағдарламасы тек қана заңнамалық сипаттағы шешімдерге, заңнаманың жекелеген салаларын дамытуға негізделмеуі тиіс. Осы шаралардың диапазоны кешендік сипатқа ие және заңнаманы дамытумен қатар, әдіснамалық, ұйымдастырушылық-құрылымдық, саяси-идеологиялық материалдық-экономикалық, басқа да сипаттағы шаралар кіреді. Құқықтық саясат тұжырымдамасы базистік құжат ретінде, негіз қалаушы сипатқа ие және стратегиялық маңызды аспектілер қатарында елдің құқықтық жүйесінің даму бағыттарын белгілейді. Оларға перспективалар құру кіреді, мысалы, әкімшіліктік юстиция органдарының, соттық жүйенің, құқық қорғау жүйесінің дамуы үшін, оның ішінде прокуратура және т.б.

Жалпы мемлекеттік құқықтық саясат базасында аталған әрбір қосалқы жүйенің тығыз келісім мен қайшылықсыз дамуының тұжырымдамалары жасала алады. Құқықтық саясат бағдарламасының бөлімдері кешендік болып, гуманизациялау, қылмыс жасаған тұлғаларға ғана қатысты емес, сонымен қатар, қылмыстардан жапа шеккен заңға бағынатын азаматтарға қатысты жоғары мөлшерде адам мен азаматтың құқықтары мен бостандығын қорғауды қарастыруы тиіс. Сонымен, заңдылық режимін қоғамда қажетті құқықтық идеология болған жағдайда ғана қамтамасыз етуге болады. Қазіргі заңдар нормативтік-құқықтық регламентация деңгейі бойынша тұрақты және болашағы мол қарым-қатынастардың жоқтығынан жапа шегіп отыр, және осыған сәйкес жақын арада жаңа өзгертулер мен толықтырулар туғызатын бір сәттік идеялар басым болады.

Берілген контексте алдын-ала анықтау орнына елдің құқықтық және құқық қорғау жүйелерін дамытудың адекватты құқықтық тұжырымдамаларын жасау мен қабылдау және белгіленген шараларды ары қарай жүзеге асырудың құжатта көрсетілген бағыттарға сәйкестігі ие болады.

Құқық қолдану тәжәрибесін талдау осы сұрақтарды шешудің негізінен оң жағы туралы дәлелдейді. Мысалы, ҚР құқықтық саясатының Тұжырымдамасында бекітілген, коррупциялық құқық бұзушылықтармен күресудің құқықтық механизмдерінің тиімділігін арттыру мәселелеріне үнемі назар аударуды талап ететін басым ережелердің бірін дамыту үшін ҚР Президентінің 2005 жылдың 23 желтоқсанындағы Қаулысымен «2006-2010 жылдары сыбайлас жемқорлықпен күресудің мемлекеттік бағдарламасы» бекітілген. Немесе қылмыскерліктің алдын-алу және бодыртпаудың басым бағыты турасында 2004 жылдың 9 шілдесінде ҚР №591-И «Кәмелеттік жасқа толмағандар арасындағы құқық бұзушылықтардың алдын-алу және балалардың қараусыздығы мен қамқорсыздығын алдын-ала сақтандру туралы» Заң қабылданған.

Айта кететін жайт, заңдарда жүзеге асырылған және оны пайдалану тәжірибесінде орындалатын осындай тұжырымдамаларды жасау мен қабылдау кезінде жіберілген қателіктер мемлекеттік және қоғамдық дамудың маңызды шығындарын туғызады, қоғамдық санадағы құқықтық негативизмді күшейтеді, және заңнамалық ережелерді түсіндіру мен өмірде қолдану бойынша жұмыстар жеткіліксіз және жүйесіз болған уақытта, заңдылық режиімінің жағдайына әсер ететін, құқықтық инфантализм және оның барлық салдарын туғызады.

Құқықтық дамудың идеологиялық, концептуалдық негіздері жүйесінде құқықтық идеологияны қалыптастыруда, құқықтық қарым-қатынастардың жекелеген салаларындағы құқықтық регламентацияда ТМД-ның қатысушы мемлекеттерінің Парламент аралық Ассамблеясының (ПАА) модельдік заң шығармашылығы белгілі рөл атқарады, ол ондаған модельдік заңдар қабылдаған. Бірақ олардың жоғары рамалылығымен және олардағы ережелердің ұсыныс беру сипатымен байланысты олардың тек кейбірі ғана Қазақстан Республикасының қажетті заңдарының жобаларын жасау кезінде ұлттық құқықтық жүйенің даму тенденцияларына сәйкес келетін мөлшерде ғана қабылданады.

Сонымен, Қазақстандағы жағдайды талдау ұлттық және соның ішінде, құқықтық идеологияны қалыптастыратын, орныққан және дамып келе жатқан саяси-идеологиялық орталықтар туралы дәлелдейді. Ондай орталықтар ел Президенті болып табылады, ол ҚР Конституциясына сәйкес Елбасы ретінде мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын анықтайды. Ұлттық идеология мен құқықтық саясатты қалыптастыру мақсатында Президент пайдаланатын құқықтық құралдар ішінде, біз жоғарыда атап өткен, саяси-құқықтық бағдарламалармен қатар, Қазақстан халқына жыл сайынғы Жолдаулар институты ерекшеленеді, оның баптары әртүрлі салалық бағдарламаларда ары қарай жүзеге асырылады.

Бүгінгі күні ҚР Президентінің негізгі басым жолдауы Қазақстанның 2030 жылға дейінгі ұзақ мерзімді даму стратегиясы болып табылады, оның баптары ҚР Президентінің жыл сайынғы Қазақстан халқына жолдауында жүзеге асырылады, және соған сәйкес басқа да салалық бағдарламаларда. Мысалы, Қазақстанның 2030 жылға дейін даму стратегиясын жүзеге асыру мақсатында, ҚР Президентінің 2007 жылдың 6 сәуіріндегі №310 Қаулысымен Елбасының Қазақстан халқына 2005-2007 жылдары жолдаған жыл сайынғы жолдауларын жүзеге асыру бойынша негізгі бағыттардың (іс-шаралар) Жалпыұлттық жоспары бекітілді. Сонымен қатар, осы Қаулымен Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2007-2009 жылдарға арналған Бағдарламасы бекітілген. Қазақстандағы әрекет ететін саяси партиялар мен қоғамдық бірлестіктердің бағдарламалық құжаттарын талдау заңдарды қамтамасыз ету мәселелері бойынша көзқарастардың тек қана басымдықтар мен акценттерді әртүрлі қою, сонымен қатар, оларды ашу мен нақтылау дәрежесімен ұқсастығын көрсетеді. Оларда құқықтық мемлекеттің даму аспектілерін нақтылау сұрақтарына мүлдем назар аударылмайды, ал заңдылық тақырыбы, оның режимін талаптарға сай қамтамасыз ету перспективалары көбінесе абстрактты-декларативті формада ашылады.

Барлық жағдайларда заңдылықты қамтамасыз ету бойынша ашу мен стратегиялық мақсаттарды орындау жеткіліксіздігі, оның ішінде заңдылықты нығайту, қылмыспен күрек саласында қабылданған мақсаттық бағдарламаларды орындамау, міндетті түрде мемлекет пен қоғам өмірінің барлық жақтарына әсер ететін, ұлттық қауіпсіздікке қауіп туғызатын осы маңызды саладағы идеология мен саясатқа, заңнамалық, ұйымдастырушылық-құқықтық, материалдық-қаржылық және басқа да шешімдерге орынды түзетулердің енгізілуін туғызуы тиіс. Шындықты талдау осы бағыттағы жұмыстың әлі күнге дейін талапқа сай еместігін дәлелдейді.

Бұл, ақыр соңында, «кері» қайта ұйымдастырулар қажеттілігін, осы сұрақтарға қайта-қайта оралу үшін алғы шарттар туғызады. Бірақ бұл жерде күш көп жұмсалады, көптеген шығындар болады. Осымен байланысты, біздің пікірімізше, тұлға құқықтарының абсолютті басымдығы тұжырымдамасы заңдылық пен тәртіпті қамтамасыз ету қажеттіліктеріне, қазақстандық жағдайларға және құқықтық әлеуметтік мемлекетті құру мүмкіндіктері мен мүдделеріне сай болуы тиіс.

Осыған қарамастан, заңдылық жағдайына елде саяси және әлеуметтік-экономикалық өмірдің бүгінгі күнгі шындығына негізделген қылмыстар мен басқа да құқықбұзушылықтардың әлеуметтік алдын-алудың тұтас жүйесінің болмауы кері әсерін тигізеді. Алдын-алу жүйесінің жаңа әлеуметтік-экономикалық негізінде жасалатын барлық жекелеген элементтер (халық дружиналары, қоғамдық бақылау органдары мен т.б. сияқты) дара және негізінен локальды сипатқа ие, және іс шағын эксперименттерден ары жүрмейді, олар жинақталмаған және ауқымды, әсіресе, заңдық шешімдер туғызбайды. 2004 жылдың 9 шілдесіндегі №590-П «Азаматтардың қоғамдық тәртіпті қамтамасыз етуге қатысуы туралы» ҚР Заңы осының көрінісі болып табылады.

Біздің пікірімізше, бұл заңнамалық, ұйымдастырушылық-құрылымдық, насихаттау, материалдық-техникалық және басқа да өзара байланысқан және әлеуметтік түсіндірілетін шешімдерді қабылдау үшін қылмыстар мен басқа да құқықбұзушылықтардың әлеуміттік алдын-алу саласындағы қызметтің саяси-құқықтық негізі ретінде нақты және толық мемлекеттік тұжырымдаманың (стратегияның) жоқ болуымен түсіндіріледі.

Осындай тұжырымдаманың (стратегияның), нақты және айқын бағдарламалардың және оларды жүзеге асыру бойынша шаралардың болмауы, осы саладағы жалғасып келе жатқан заңнама тәжірибесінің «пұшпақтығы» заңдылық пен тәртіпті нығайту бойынша қызмет үрдісінде мобилизациялау мен күш пен қаржыны үнемді пайдалануға кері әсерін тигізеді. ҚР Президенті 2002 жылғы ҚР құқықтық саясаты Тұжырымдамасында осыған назар аударған еді, ол жерде қылмыскерліктің алдын-алу әрекетінің басымдығы, онымен күресуде шабуыл жасаудың басымдығы аталған.

Жергілікті және республикалық деңгейде, құқық қорғау және басқа да мемлекеттік органдардың халықпен, дамып келе жатқан азаматтық қоғамның барлық институттарымен байланысын міндетті түрде дамыта отырып, құқықбұзушылықтардың алдын-алудың тиімді жүйесін жасау қажеттілігі көрсетілген. Тұжырымдамалар иілгіштікке және динамикалыққа ие болуы тиіс, яғни әлеуметтік-экономикалық, саяси, ақпараттық және басқа да дамудың, оның перспективаларын ескере отырып, түзетулерге объективті төзіп, қабылдауы тиіс. Және осы тектес құжаттардың негізді саяси-құқықтық маңыздылығы мен қоғам мен мемлекет өмірінің әртүрлі жақтары үшін ұйымдастырушы маңызын, заңдылық режимінің толеранттық деңгейін ұстап тұру үшін маңызды сипаттамаларының бірі осы болуы тиіс.

Нәтижесінде 2009 жылдың 24 тамызында Елбасының Қаулысымен 2010 жылдан 2020 жылға дейінгі құқықтық саясаттың жаңа Тұжырымдамасы бекітілді [28]. Осы стратегиялық бағдарламалық құжат осының алдындағы 2002-2010 жылдарға арналған құқықтық Тұжырымдаманың жалғасы болып табылады, оны қабылдау нәтижесінде Қазақстан Республикасының күллі құқықтық жүйесінің дамуының жаңа кезеңі басталды.

Әлемдік экономика мен саясатта болып жатқан негізгі өзгерістер, ғаламдандыру үрдістерінің даму жағдайында қабылданған осы стратегиялық құжат ұлттық заңнаманың уақыттың жаңа талаптарына сәйкестігін, норма шығару мен құқық қолдану қызметін ары қарай жетілдіруді қамтамасыз етуге бағытталған.

Тұжырымдаманың негізгі мазмұны мемлекет пен қоғам институттарын алдағы уақытта демократизациялауға бағытталған. Онда Елбасының 2009 жылдың 6 наурызындағы «Дағдарыс арқылы жаңару мен дамуға» Қазақстан халқына жолдауының бірқатар баптары өз көрінісін тапқан. Республиканың Конституциясы арқылы алдын-ала жолдаудың елдің дамуының стратегиялық жолдарын анықтауға бағытталған құжат ретінде мәртебесі анықталған. Ол мемлекет пен қоғамның қойылған мақсаттарды шешуге, мемлекеттік аппараттың қызметін белсендіруге бағытталған күштерін ары қарай біріктірудың импульсі қызметін атқарады.

Жолдауларды жүзеге асыру мақсатында қабылданатын, олар бойынша ел өмір сүретін және еңбек ететін бағдарламалық құжаттар мен нормативтік құқықтық актілер осының дәлелі болады. 2010 жылдан 2020 жылға дейінгі құқықтық саясат Тұжырымдамасы осындай құжаттардың бірі болып табылады. Қазіргі тұжырымдама конституциялық құқықты, әкімшіліктік, салықтық, қаржылық, азаматтық, қылмыстық заңнаманы, сонымен қатар, соттық және құқық қорғау жүйелерінің қызметін мемлекеттің қызмет етуінің жаңа халықаралық-құқықтық жағдайларда қазақстандық қоғамның қажеттіліктерімен сәйкес реттейтін заңнаманы ары қарай дамытуды қарастырады.

Жаңа стратегиялық құжатты 2002 жылдан бері қолданыста болған аттас тұжырымдаманың құқықтық мұрагері деп атауға болады. Оның нәтижесі ұлттық заңнаманы күрделі реформалау болды. Осы кезеңде елде заң және іс жүзінде зайырлы, құқықтық, демократиялық мемлекеттің нормаларын, құқық қолдану жүйесін, әсіресе, қылмыстық жаза беру сұрағын гуманизациялау принциптері бекітіліп жатты.

Алғаш рет өлім жазасын қолданудың заңнамалық санкциялары едәуір қысартылып, оны орындауға мораторий енгізілді. Күллі нормативтік базаны жүйелендіру бойынша ауқымды жұмыс жасалып, елдің маңызды кодекстері бекітілді – Еңбек, Бюджет, Жер, Экология, Салық Қазақстан үшін жаңа адам құқықтары жөнінде өкілетті институт та өзін жақсы жақтан көрсетті, негізді соттық реформа жүргізілді. Бірақ ең бастысы, 2002 жылдан бастап қолданыста болған бұрынғы тұжырымдама шегінде атқарылған жұмыстар – бұл норма шығару үрдісін басқа сапа деңгейіне көтеруге мүмкіндік берген шаралардың қабылдануы. Заң жобалық қызметті перспективалы жоспарлауға өту, нормативтік құқықтық актілер жобаларының ғылыми (құқықтық, коррупцияға қарсы, криминологиялық және басқалары) сараптамасын енгізу, қабылданатын заңдардың толық қаржылық қамтамасыздығына қол жеткізу.

ХХІ ғасырдың алғашқы он жылдығы ел үшін конституциялық құрылыстың жаңа кезеңімен сипатталды. 2007 жылдың 21 мамырында «Қазақстан Республикасы Конституциясына өзгертулер мен толықтырулар енгізу енгізу туралы» Заң өз күшіне енді, ол арқылы принципті маңызды новеллалар жарияланды. Бұл ретте негізінен уақыт сынағынан өткен, мемлекеттік құрылымның қазақстандық моделінің параметрлері сақталды.

Азаматтық қоғам институттары жан-жақты дамыды, мемлекет пен қоғам арасындағы қатынас едәуір ізгілендірілді, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі жаңашаланды, ол толығымен елдің ішкі жағдайлары мен қажеттіліктеріне жауап береді. Сот төрелігін жіберу кезіндегі соттар тәуелсіздігін бекітуге бағытталған соттық-құқықтық реформаның конституциялық негізі бар. Қамауды соттық бекітудің енгізілуі, прокуратура мен соттың тергеу жүргізу мүмкіндігіне конституциялық тыйымды алып тастау маңызды рөл атқарады.

Құқықтық саясаттың жаңа тұжырымдамасы биліктік қарым-қатынас жүйесін жетілдірудің бұрынғы тәжірибесіне негізделеді, бұл Парламент палаталарының рөлі мен әсерін артыруға мүмкіндік берді. Енді олар мемлекеттегі істердің жағдайы үшін үлкен жауапкершілікті жүктеген. Тұжырымдама норма шығару үрдісінің тиімділігін арттыруға жаңа қарқын береді. Тұжырымдамада құқықтық заңдар шығару қызметінің болжау-аналитикалық қамтамасыздығына ерекше мән беріледі, ол құқық салалары мен құқықтық жүйелердің даму тенденцияларына тұрақты мониторинг жүргізуге, нормативтік-құқықтық актілерді пайдалану тәжірибесіне талдау жасауға негізделеді. Құжат арқылы күллі нормативтік заңдар шығару жұмысын жетілдірудің сенімді принциптері негізделген.

Осы жердегі жаңалықтың бірі - азаматтар мен күллі қоғамның мүдделерін толық есепке алуды қамтамасыз ететін нормативтік-құқықтық актілерді бағалаудың халықаралық стандарттарын енгізу болып табылады. Құқықтық саясатқа деген кешенді көзқарас елдің дамуының жалпы контексінде күллі нормативтік-құқықтық базаны жетілдіруге, нәтижелілік, мөлдірлік пен есептілік принциптеріне негізделген мемлекеттік басқарудың сапалы жаңа үлгісін жасауға мүмкіндік береді.

Құқықтық саясатты жетілдірудің жаңа он жылдық бағдарламасы нормативтік заңдар шығару қызметіне жұртшылық, үкіметтік емес ұйымдар мен бірлестіктер өкілдерін кеңінен тарту қажеттілігін атап көрсетеді. Ал бұл, өз кезегінде, құқықтық заң шығару мен құқық пайдалану үрдісінде кеңінен ақпараттық технологияларды енгізуді қарастырады. Негізінен, «электронды үкімет» инфрақұрылымының базалық компоненттерін қалыптастыру, нормативтік құқықтық актілер мәліметтері банкін жасау мен тиімді жүргізу үшін, нормативтік құқықтық актілердің Эталонды банкінің электронды форматында қызмет ету оңтайлы болып көрінеді. Осымен біруақытта заңнамаға нормативтік құқықтық актінің электронды түрін қарастыратын ережелерді енгізу қажет, бұл ұлттық құқықты ақпараттандырудың маңызды қадамы болады.

Ел Президентінің 2002 жылдың 20 қыркүйегіндегі Қаулысымен мақұлданған Қазақстан Республикасының құқықтық саясаты тұжырымдамасы қылмыстарды қылмыстық үрдістің басым бағыттары мен негізгі міндеттері ретінде ескерту мен алдын-алуды анықтады. Прокуратура, қылмыспен күрес жөніндегі құқық қорғау органдары қызметін реттеуші, соның ішінде, алдын-ала сақтандырушы бола тұра, осы механизмде негізгі рөлдердің біріне ие. Қарастырылып отырған перспективалы бағыттардың бірі ретінде бақылау-қадағалау органдарының жүйесін оңтайландыру аталған. Аталмыш салада жан-жақты талдау қажет, себебі жаңа құқықтық қарым-қатынастарды енгізу және өкілетті мемлекеттік органды анықтау кезінде оған бақылау немесе қадағалау қызметтерін беру қажеттілігі туындайды. Мысалы, 2010 жылдың басынан Парламент мемлекеттік бақылау мен қадағалаудың 12 қосымша түрін қарастыратын заңдар қабылдады. Бұл ретте заң шығарушылар олардың қажетті тізімге енгізілуінен құтыла алмады, себебі жасаушылар ұсынған барлық нормалар құқықтық қатынастар субъектілеріне әсер ету тұтқасының болуын және мемлекет тарапынан заңдылықты қамтамасыз етуді талап етеді. Әрине, «тиынның» келесі жағы мұнда бақылау-қадағалау қызметтердің көшірілуін болдыртпау маңыздылығы болып табылады. Мемлекеттік ұйымның қаржылық-шаруашылықтық қызметін тексеру оның мысалы болып табылады. Бұл тексерісті бірнеше өкілетті құрылымдар өткізе алады.

Жоғарыда мазмұндалғандарды ескере отырып, бақылау-қадағалау органдарын оңтайландыру сұрағы бақылау түрлерінің және бақылаушы органдар санының қарапайым арифметикалық қысқартылуы ретінде түсіндірілмеуі тиіс. Жүзеге асырылып отырған бақылаудың, бұзушылықтардың өсу немесе төмендеу тенденцияларының тиімділігін, оларды жою бойынша ақырғы нәтиженің болуын түпкілікті талдау қажет. Жақын онжылдықта кем дегенде 26 заң жасап, қабылдау қажет, олардың ішінде «Азаматтардың сот төрелігіне қатынауы туралы», «Электронды Үкімет туралы», «Тергеушінің мәртебесі туралы», «Қылмыстық-атқару жүйесі туралы».

Құқық қорғау қызметін жетілдірудің басты басымдылықтары ретінде Тұжырымдама белгіледі: азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қорғау, қылмыскерлікпен күрес, заңдылық пен қоғамдық қауіпсіздікті қамтамасыз ету, кез-келген құқық бұзушылықтарға мемлекет реакциясының бұлтарпауын қамтамасыз ету, қылмыстарды жылдам және толық ашу, оларды жасаған тұлғаларды әшкерелеу және қылмыстық жауапкершілікке тарту, құқық бұзушылықтардың алдын-алу, қылмыскерлікпен күресте азаматтармен өзара әрекет ету. Прокуратура үшін азаматтардың құқықтарын қорғау негізгі міндеттердің бірі болып келген және болып қалады, осымен байланысты, прокурорлық қадағалауды дамыту дәл осы бағытта жүргізілуі тиіс.

Бірінші кезекте прокуратура органдарының азаматтарға негізсіз жала жабу мен соттау, тергеу және анықтау барысында адам мен азаматтың құқықтары мен бостандығын заңсыз шектеу бойынша жұмысының тиімділігін жақсарту қажет, ал кінәсіз адамға заңсыз жала жабылып немесе сотталған жағдайында – оны дереу және толық ақтау. Оперативті-іздеу қызметін жүзеге асыру кезінде заңдылықты, құқықтар мен бостандықты сөзсіз сақтау маңызды міндет болып табылады. Бұл жерде прокурорлар жұмысы заңсыз жүргізілетін оперативті-іздеу шараларын (ОІШ) болдыртпау мен оперативті-іздеу қызметінің құралдары мен әдістерін заңсыз пайдаланылуы үшін жауапкершілікке тарту, азаматтарға қатысты процессуалдық мәжбүрлеу шараларын заңсыз пайдалану фактілерінің алдын-алуға негізделуі тиіс.

Тұжырымдамада әлеуметтік құқықтарды қамтамасыз етудің тиімді механизмдерін ары қарай қалыптастыру мен қазіргі әлеуметтік саясатты жүзеге асыру қарастырылған. Бұл білім беру, денсаулық сақтау, қоршаған ортаны қорғау, халықты жұмыспен қамту және әлеуметтік қорғанысын қамтамасыз ету салаларын реттеу. Бұл мәселелер көбінесе халықты толғандырады, сондықтан денсаулықты, білім, еңбек және т.б. қорғау бойынша азаматтардың құқықтарын қорғауға үнемі назар аударылады, оның ішінде, ішкі рыноктарды заңсыз тартылатын шетелдік жұмыс күшінен қорғау, жалақыны, еңбекті қорғау, қолайлы қоршаған орта және т.б. қорғау. Осы салада азаматтар өте әлсіз, осымен байланысты, прокуратура органдары тұрақты негізде олардың құқықтарын қорғау бойынша, сонымен қатар, біздің қызметіміздің формалары мен әдістерін жетілдіру бойынша жұмыс жүргізеді. Қаржылық, салықтық және кедендік заңдардың дамуын ескере отырып, прокурорлардың назарында экономикалық сектордағы мәселелер үнемі болуы тиіс.

Айта кететін жайт, ала қол кәсіпкерлер салық төлеуден қашуға, қылмыстық жолмен тапқан ақшаларды заңдастыруға, мемлекеттік қаржыны заңсыз қолма-қол ақшаға айналдыруға мүмкіндік беретін заңнаманың олқылықтарын және басқа да амалдар тауып алады. Осымен байланысты прокурорлар үнемі өздерінің кәсіби деңгейін дамытып, экономикалық салада тексерістер мен талдаулар жүргізу әдістерін жетілдіріп, бизнесті жүргізудің заңсыз әдістері мен мемлекеттік қаражатты ұрлауды әшкерелеу мақсатында заңдардағы олқылықтарды анықтаулары тиіс. Жалпы алғанда, біздің алдымызға міндет қойылған – қадағалау тәжірибесінің тиімділігін арттыру.

Прокуратура қызметінің процессуальды негіздері да жетілдіруді қажет етеді. Күн тәртібінде – прокурорлардың сотқа дейінгі өндірісіндегі рөлі мен жауапкершілігін ары қарай арттыру. Осы контекске прокуратура органдарына аса өзекті қылмыстық істерге, сонымен қатар, құқық қорғау органдарының қызметкерлері жасаған қылмыстарды тергеу жүргізу құқығын беретін Қылмыстық-процессуалдық кодексіне енгізілген түзетулер енгізіледі. Тұжырымдама прокуратура органдарының реттеуші қызметтеріне маңызды мән береді, оның құқықтық регламентациясының қажеттігін атап көрсетеді. Алғаш рет прокуратура органдары құқық қорғау жүйесінің өзегі деп аталды.

Құқық қорғау органдары жүйесіндегі прокурорлардың орталық рөлін ресми бекіту бізге көп жүк артады, және біз осы мәртебеге лайық болуымыз қажет. Осы бағытта Бас прокуратура нақты шаралар қабылдады: үнемі әрекет ететін құқық қорғау органдарының Үйлестіру Кеңесінің секретариаты құрылды; жемқорлықтың маңызды фактілерін уақтылы анықтау мен тергеу бойынша штаб құрылды. Алдағы уақытта Үйлестіру Кеңесінің мәртебесі «Прокуратура туралы» Заңға қажетті өзгертулер мен толықтырулар енгізу арқылы заңдық түрде бекітілген. Сонымен қатар, Тұжырымдамада азаматтардың құқықтық санасы мен мемлекеттік қызметкерлердің заңдық сауатын арттыру бойынша жұмысты жалғастыру қажеттілігіне назар аударылған.

Құқықтық лебіз өткізетін жалғыз орган, әсіресе жекелеген аудандарда, көптеген жағдайда прокуратура ғана болады. Сондықтан прокурорлардың құқықтық түсіндіру жұмысы жаңа деңгейге шығуы тиіс. Прокуратура органдарының міндеті – азаматтарға Конституция мен заңдардың талаптарын, сонымен қатар, олардың құқықтары мен бостандықтарын сақтаудағы прокуратура органдарының рөлі мен орнын жеткізуі тиіс.

Қазақстан Республикасының 2010 жылдан бастап 2020 жылға дейінгі аралықтағы құқықтық саясаты туралы Тұжырымдамада белгіленген: «Алдағы уақытта прокуратура органдары қызметінің процессуальды негіздерін жетілдіру қажет етіледі. Осы жұмыстың шегінде прокурордың сотқа дейінгі өндірістегі рөлі мен жауапкершілігін арттыру қажет, оның ішінде, прокуратура органдарының аса қоғамдық қауіп пен прокуратура жүзеге асыратын қылмыстық ізге түсу қызметінің құрамдас бөлігі ретінде қиындық туғызатын қылмыстар туралы қылмыстық істерді тергеу жолымен. Прокуратура органдарының құқық қорғау қызметіне қатысты үйлестіру қызметінің тиімділігін ары қарай арттырған жөн, оның ішінде, осы қызметті қажетті құқықтық регламентация арқылы».

Біздің пікірімізше, осы баптарды жүзеге асыру прокурорлар мен тергеушілердің өкілеттіліктерінің тиімді ара қатынасын жоғары деңгейде қамтамасыз етуге және жағдайдың ары қарай ушығуына жол бермеуге мүмкіндік береді. Тәжірибе көрсетіп отырғандай, қазіргі уақытта өткізіліп отырған тергеу барысындағы заңдылық жағдайы әлі күнге дейін күрделі. Жекелеген тергеушілердің тұрақтамаушылығы мен жеткілікті кәсіби дайындығының болмауы салдарынан, процессуалдық бұзушылықтар азайған жоқ.

Өкінішке орай, алдын-ала тергеу жүргізетін прокурор мен қызметтік тұлғалар арасындағы процессуалдық келіспеушіліктерді жоюдың тиімді механизмдері қазіргі қылмыстық-процессуалдық заңнамада жоқ. Қылмыстық ізге түсу саласына «жалпы қадағалау» механизмін енгізу мүмкін емес болып көрінеді, себебі осының барлығы тек қана конституциялық құқықтарды қорғаумен ғана тікелей байланысты емес, сонымен қатар, процессуалдық мәжбүрлеу мен әшкерелеу шараларын шектеу мен пайдаланумен де байланысты. Осы салада заң бұзушылықтарды сезіну механизмі оперативті сипатта болуы тиіс деп алайық. Қоғамдық түрленулердің қазіргі кезеңінде басым, прокуратура органдарының ерекше назар аударуын талап ететін сұрақтар келесілер: Қазақстан Республикасының конституциялық негіздерін қорғау, елдің күллі аумағында заңдардың бүтіндігі мен қауіпсіздігін, бірлігін сақтау; адам мен азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын ұстану және қорғау; қылмыскерлікке қарсы әрекет саласында прокурорлық жүйенің барлық звеноларының қызметін жетілдіру.

Біздің пірікіміз бойынша, прокуратура – заң мен мемлекеттік негізі, конституциялық қадағалаудың мәні. Прокуратура – ҚР Конституциясының 83 бабымен белгіленген, тұтас орталықтандырылған жүйе болып табылады, Қазақстан Республикасының ерекше жүргізілуінде. Мемлекеттік билікті тиімді жүзеге асыру мақсатында прокуратура тек қана конституциялық даму жолы бойынша дамуы тиіс, және осы жағдайда ол заңдылықты қамтамасыз ету саласында мемлекет алдында тұрған негізгі міндеттерді сәтті шеше алады.

Көріп отырғанымыздай, прокуратура органдарының қызметін жетілдіру бойынша әртүрлі ұсыныстарды талқылау қажет, бірақ бұл ретте прокурорлық қызметтің ҚР Конституциясына, сонымен қатар, негіз қалаушы екі халықаралық құжаттардың баптарына сәйкес келуі тиіс екендігін есте сақтау маңызды:

- БҰҰ-ның сегізінші конгресінің (1990ж.) қылмыскерліктің алдын-алу мен құқық бұзушылармен қарым-қатынас ұсыныстары. «Соттық ізге түсуді жүзеге асыратын тұлғалардың рөліне қатысты басқарушы принциптерде» аталып көрсетілгендей, олар қылмыстық анықтауда белсенді рөл атқарады, оның ішінде, қылмыстарды тергеуде, тергеулердің заңдылығын қадағалауда іс қозғау. Бұл БҰҰ-ның прокурорлар қызметіне арналған жалғыз құжаты;

- Еуропа Кеңесінің ұсыныстары (2006 жылдың 6 қазаны), онда анық айтылғандай, қылмыстық сот төрелігінің барлық жүйелерінде прокурорлар қылмыстық ізге түсуді бастау немесе жалғастыру туралы шешім қабылдайды. Жекелеген жүйелерде олар тергеуді жүргізеді және бағыттайды немесе оларды қадағалайды. Полицейлік тергеу жүргізілетін елдерде мемлекет прокурорлардың полицейлерге дәлелдерді жинау тәсілдері, персоналды пайдалану, тергеу ұзақтығы туралы қажетті ұсыныстар бере алатындығына кепілдік беруі тиіс. Осыған ұқсас жазбаша өкімдер құрамына әлемнің 121 елі кіретін Бас прокурорлар Ассоциациясы дайындаған ұсыныстарда да бар.

Прокуратура мәртебесі, оның принциптері (сипаттамалары) тарихи эволюция, әрбір елдің заңдық, экономикалық және әлеуметтік жағдайларынан алынған жалпы модельге негізделеді. Қазіргі уақытта прокуратура жүйесінің кез-келген «солға» немесе «оңға» қарай жылжулары әртүрлі факторлар мен «тұжырымдамалар» әсерінен тұлға, қоғам мен мемлекет қауіпсіздігі үшін, жалпы Қазақстандағы заңдылық жүйесі үшін қайтарылмайтын кері салдар туғызады. Бұл ТМД құрамына кіретін мемлекеттердің прокуратура органдарының қызметіне, ұжымдық қауіпсіздік пен тәртіп жүйесіне, сонымен қатар, елдің халықаралық беделіне өте кері әсерін тигізеді.

Соңында айта кететініміз, жоғарыда айтылғандар Қазақстанның мемлекеттік билігі өзінің алғашқы негізінде біртұтас екендігі туралы қорытынды жасауға мүмкіндік береді. Билікті құқық нормаларын жүзеге асыру салалары бойынша дұрыс үйлестіру ғана маңызды емес, сонымен қатар, дәл прокурорлық қадағалау жолымен оның бірлігін, биліктің әртүрлі бағыттары, әртүрлі секторлары мен деңгейлеріне жататын мемлекеттік органдар мен қызметтік тұлғалар қызметінің келісімділігін қамтамасыз ету маңызды.