2 Прокуратураның тәуелсіз Қазақстанда қалануы және дамуы

Бүгінгі күнгі прокуратура құқықтық мәртебесі ұзақ уақыт бойы қалыптасқан, үш ғасырлық тарихы бар құрылым. Прокуратураның мемлекеттік-құқықтық институтының елеулі ерекшелігі – оның кез-келген тарихи кезеңде тиісті мемлекеттік басқару нысанына мүмкіндігінше бейімделе алуы.

Қандай да болсын саяси партиялар мен көріністерге бейтарап болып табылатын прокуратура тек қолданыстағы заңдарға қызмет етіп, олардың қолданылуына жан-жақты қадағалау жүргізу жолымен заңдылық сақталуын қамтамасыз етеді.

Елдегі заңдылық пен құқықтық тәртіптің жаңалануы және бұл мәселелердің көкейкестілігі прокуратураның заңдылықты қамтамасыз ететін орган ретіндегі мүмкіндіктерін бұдан әрі де барынша қолдануды талап етеді.

Заңдылықты қамтамасыз ету – прокуратура органдарының тарихи және кәсіби қалыптасқан, өзіне ғана тән ерекше функциясы. Бүгінгі күнгі бірде бір мемлекеттік орган прокуратураның қадағалау функцияларын өзіне қабылдай алмайды. Қазақстан Республикасы тәуелсіздікке қол жеткізгеннен бері прокуратура органдарының тарихында жаңа кезең басталып, заңдардың қолданылуына (сақталуына) жүргізілетін қадағалау да дамыды. Прокуратура органдары жүйесін реформалау жаңа мемлекеттік басқаруға, саяси жағдайға және халықаралық-құқықтық ынтымақтастық ұстанымдарына сәйкес жүзеге асырылды. Бұл кезеңде Республикада прокуратураны реформалап, оның органдарының бірыңғай жүйесі қалпына келтірілді. Қазақстан Республикасының бірыңғай жүйесіне әскери прокуратура қабылданды. Қазақ КСР Жоғарғы Кеңесінің 1991 жылдың 6 желтоқсанындағы «Қазақ КСР прокуратура органдарының бірыңғай жүйесін құру, олардың дербестілігі мен тәуелсіздігін қамтамасыз ету туралы» Қаулысымен прокуратура органдарының Қазақ КСР Бас Прокурорына бағынатын бірыңғай жүйесі құрылады.

Прокуратураның Қазақстанның тәуелсіздігі жағдайында заңдылықты қамтамасыз ететін орган ретіндегі қалыптасуы мен дамуын келесі кезеңдерге бөлуге болады.

Бірінші кезең – тәуелсіздік жарияланғаннан күннен бастап 1995 жылдың тамызына дейін. Бұл кезеңде Қазақстан Республикасы Жоғарғы Кеңесінің 1992 жылдың 17 қаңтарындағы қаулысымен Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасының прокуратурасы туралы» Заңы қабылданып, оған сәйкес прокуратура Жоғарғы Кеңеске есеп беретін, заңдарды орындалуына жоғарғы қадағалау жүргізетін орган ретінде белгіленген. Қазақстан Республикасының 1993 жылы қабылданған бірінші Конституциясында прокуратураға 3 баптан тұратын жеке 17-ші тарау арналған. Онда Қазақстан Республикасының аумағында заңдардың нақты және бірыңғай орындалуына қадағалауды прокуратура жүзеге асыратыны және өзінің құзырының аясында прокуратура органдары қылмыстық қудалау жүргізіп, сот процестеріне қатысатыны белгіленген. Прокуратура органдары өз құзырларын басқа мемлекеттік органдардан, лауазымды тұлғалардан тәуелсіз жүзеге асырады және тек заңға ғана бағынады. Осыған байланысты, прокуратура органдарының алдында елде заңның үстемдігін қамтамасыз етіп, заңдылық пен құқықтық тәртіпті нығайту міндеттері қойылған. Сонымен қатар, прокуратура органдары өз қызметтерінде азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын мүлтіксіз қамтамасыз етуге; республиканың егеменді құқықтарына, оның саяси және экономикалық жүйесіне, меншік түріне қатыссыз кез-келген кәсіпорынның, мемекеменің құқықтарына қол сұғушылыққа жол бермеуге, лауазымды тұлғалар мен азаматтардың құқықтық саналары мен құқықтық мәдениеттерін көтеруге ықпал етуі керек.

ҚР «Қазақстан Республикасының прокуратурасы туралы» Заңы прокуратураның заңдылықты қамтамасыз ететін орган ретіндегі құқыққорғау қызметін жетілдіруге оң әсерін тигізді. Алайда, мемлекеттік құрылыстың қарқынды даму процестері, демократия мен құқықтың дамуы құқық жүйесін қалыптастыруда жаңа әдістер қолдануды талап етті. Осы мақсатта Елбасының 1994 жылдың 12 ақпанындағы қаулысымен Қазақстан Республикасының құқықтық реформасының Мемлекеттік бағдарламасы бекітілді. Бұл құжатта, басқа бағыттармен бірге, прокуратура органдарының жүйесін реформалаудың негізгі ұстанымдары белгіленіп, кейіннен олар 1995 жылдың 30 тамызындағы республикалық референдумда қабылданған Конституцияда және ҚР Президентінің 1995 жылдың 21 желтоқсанындағы «Қазақстан Республикасының прокуратурасы туралы» Жарлығында бекітілді. Ел тәуелсіздік алғаннан бастап темір жол, су және әуе көліктері бірыңғай ұлттық жүйеге қайта құрылуына байланысты, мамандандырылған органдар да, оның ішінде, көлік прокуратураларының да құрылымдары өзгерді. 1992 жылы облыстық прокуратуралар ретінде болған Алматы, Батыс Қазақстан және Целинная көлік прокуратуралары таратылып, олардың орнына, аудандық көлік прокуратураларына ведомстволық бақылау жүргізетін, Қазақ көлік прокуратурасы құрылды. Қазақ КСР Жоғарғы Кеңесі Президиумының 1991 жылдың желтоқсан айындағы «Қазақ КСР-ның прокуратура органдарының бірыңғай жүйесін құру және олардың дербестілігі мен тәуелсіздігін қамтамасыз ету туралы» Қаулысымен Қазақ КСР-ның аумағында орналасқан және оған дейін тікелей Орталыққа бағынған бұрынғы КСРО-ның барлық әскери прокуратуралары егемен Қазақстанның юрисдикциясына қабылданып, Қазақстан Республикасының прокуратура органдарына кіргізілді.

Прокуратура тарихының маңызы елеулі екінші кезеңін шартты түрде 1995 жылдың тамызынан 2002 жылдың тамызына дейіне белгілеуге болады. Аталған кезең прокуратура органдарын одан әрі реформалаумен сипатталады. Бұл жағдай, жоғарыда көрсетілгендей, 1995 жылдың 30 тамызындағы республикалық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасының Конституциясында және ҚР Президентінің 1995 жылдың 21 желтоқсанындағы «Қазақстан Республикасының прокуратурасы туралы» заң күші бар Жарлығында (қазіргі уақытта - Заң) бекітілді. Конституцияның 83-ші бабында прокуратураның бірыңғай орталықтандырылған тәуелсіз жүйе екені жарияланған. Енді прокуратура, мемлекет атынан республиканың аумағында заңдардың, Қазақстан Республикасы Президенті Жарлықтарының, өзге де нормативтік-құқықтық актілердің дәлме-дәл әрі біркелкі қолданылуын, жедел-іздестіру қызметінің, анықтау мен тергеудің, әкімшілік және орындаушылық іс жүргізудің заңдылығын жоғары қадағалауды жүзеге асырады, заңдылықтың кез келген бұзылуын анықтау мен жою жөнінде шаралар қолданады, сотта мемлекет мүддесін білдіреді, сондай-ақ заңмен белгіленген жағдайда, тәртіпте және шекте қылмыстық қуғындауды жүзеге асырады. Бірінші рет прокуратураға Республика Конституциясы мен заңдарына қайшы келетін заңдар мен басқа да құқықтық актілерге наразылық білдіру құқығы берілді. Прокуратураның құқыққорғау ролі күшейтіліп, оның атқарушылық және сот биліктерінен оқшаулануына байланысты, прокуратураның алдын ала тергеу және тергеу тиістілігіне қатысты функциялары басқа құқыққорғау органдарына берілді. Сонымен қатар, осы уақыттан бастап прокуратура заңдылық кепілі болып табылатын Қазақстан Республикасының Презиедентіне бағынышты болды.

Осы шаралар прокуратураның заңдылықты қамтамасыз ету үшін, кез келген басқа мемлекеттік органнан тәуелсіз түрде, әділ қызметіне қажетті кепілдіктер орнатты. Бүгінгі күні прокуратура, мемлекеттік органдар мен лауазымды тұлғалардың мәртебесіне қарамастан, барлық күш-жігерін елде заңдылық сақталуын қадағалауға жұмылдырады. Прокуратураның үкіметтің де шешімдеріне нарызылық келтіретіні – осының дәлелі. Тоталитарлық мемлекет жағдайында бұл туралы армандауға да болмайтын. Екінші жақтан, прокуратураның тергеу бөлімшелерінің толық таратылуы бұл орган үшін бірқатар келеңсіз салдарларға әкеліп, олар бүгінгі күнге дейін жойылмаған. Осы себептен, 2001 жылдан бастап Бас прокуратурада күрделі қылмыстық істер бойынша тергеу топтарының жұмыстарына басшылық жүргізетін арнайы прокурорлар басқармасы құрылды. Қылмыстық іс жүргізу заңнамасына енгізілген өзгерістермен Бас Прокурорға, ерекше жағдайларда, тергеудің ішінара және объективсіз жүргізілу деректері айқындалғанда және істің күрделілігі мен маңыздылығын ескере отырып, тергеу топтарын құрып, оның жетекшісі ретінде прокурорды тағайындау құқығы берілді. Бұл жаңалық ұйымдасқан қылмысқа және сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті күшейтіп, прокурорлардың қылмыстық қудалау саласындағы құзырларын нақтылау үшін қажет болған еді.

Прокуратураның әлеуметтік маңыздылығы, сонымен қатар, оның экономикалық және әкімшілік реформалар барысында заңдылықты қамтамасыз етудегі пайдасы бүгінгі күні прокурорлық қызметтің нақты нәтижелерімен және олардың аталған реформалардың жүзеге асыру барысына көрсететін ықпалымен сипатталады.

Прокуратура органдары жаппай саяси қуғын-сүргін құрбандарын ақтау бойынша да қыруар жұмыстар атқарды. 1993 жылдан 2000 жылға дейін 20 мыңнан астам мұрағаттық қылмыстық істер зерделеніп, олар бойынша 25 мыңнан астам азаматтар ақталды. Мәжбүрлі түрде арнайы қоныстарға аударылған 204 мыңнан астам адам ақталды. Прокуратураның бастамашылығымен ҚР «Жаппай саяси қуғын-сүргін құрбандары туралы» Заңының тиісті бөлігіне өзгерістер енгізілгеннен кейін, 1986 жылдың 16-17 желтоқсанында Алматы қаласында, Қазақстанның басқа да өңірлерінде орын алған оқиғаларға қатысқандары үшін негізсіз қылмыстық қудалауға ұшыраған адамдар да ақталды. Жаппай саяси қуғын-сүргін құрбандары мен саяси репрессияларға ұшыраған адамдарды ақтау жұмыстары бүгінгі күні де жүргізіліп жатыр. Прокурорлардың соттарда қылмыстық істерді қарау, азаматтық-құқықтық дауларды шешу барысында заңдардың нақты және дәлме-дәл қолданылуын қадағалаудағы рольдері күннен күнге артуда.

Прокуратура органдарының дамуының үшінші кезеңі 2002 жылдың тамыз айында басталып, бүгінгі күнге дейін жалғасуда. Ол кезеңде, 2002 жылдың 9 тамызында, Елбасы ҚР «Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне прокурорлық қадағалау мәселелеріне қатысты өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заңына қол қойған. Аталған Заң Президенттің «Қазақстан Республикасындағы құқыққорғау қызметін жетілдіру шаралары туралы» Жарлығын жүзеге асыру мақсатында дайындалған. Оның негізгі міндеті елдегі заңдылықты және азаматтардың құқықтарын қорғау деңгейін көтеру болатын. Ол үшін мемлекеттің басты қадағалаушы органын нығайтып, прокурорлардың актілері мен заңдардың орындалуына қоятын талаптарының мүлтіксіз түрде жүзеге асырылуын қамтамасыз етіп, оларды мәжбүрлі түрде орындату тетіктерін белгілеп, лауазымды тұлғалар мен азаматтардың прокурорлық актілер мен талаптарды орындамағандары үшін жауапкершіліктерін қатаңдату қажет екендігі танылған. Заңға прокурорлардың құқыққорғау функцияларын нығайтуға бағытталған концептуалды өзгерістер мен толықтырулар енгізілді.

Қазақстан Республикасының прокуратурасы Елбасының Конституция кепілі ретіндегі заңдылықты, адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын сақтаудағы күнделікті және тікелей құқықтық құралы болып табылады. Осы мақсатта, өзіне берілген әдістер мен құралдарды пайдалана отырып, прокуратура Елбасының барлық билік органдарының жұмыстарының заңдылығын бақылауын қамтамасыз етеді. Бұл мәнінде прокуратура мемлекеттік билік органдарының дербес және бірлесе іс-қимылдар жасау жүйесіндегі ерекше орган болып табылады. Прокуратураның мемлекеттік орган ретіндегі ерекшелігі – ол өзінің міндеттері, құзырлары мен ұстанымдары бойынша мемлекеттік биліктің заң шығырушы, атқарушы, сот салаларының қосалқысы болып табылмайды. Сонымен қатар, прокуратура өзіне берілген билік өкілеттігін өз атынан емес, жалпы мемлекет атынан жүзеге асырады. Прокурорлар өз жұмыстарында жеке мүдделерін көздемейді, олар тек Конституцияда, басқа да заңнамалық актілерде белгіленген тәртіпте қабылданған және халықтың басым көпшілігінің тілегін білдіретін заңдардың нақты орындалуын қамтамасыз ету мақсатын ғана басшылыққа алады. Бұның бәрі мемлекет прокурорлық қадағалау қызметінің ерекше маңыздылығын танитынын көрсетеді.

Қазақстан мемлекетінің прокуратурасы - даму жолында басқа елдердің түрлі құқықтық жүйелерінің оң элементтерін сіңірген, бүгінгі күн талаптарына сай келетін бірегей орган. Прокуратураның бұл қасиеті оны Қазақстанның демократиялық, зайырлы, құқықтық мемлекет ретінде қалыптасуының және дамуының бөлінбес конституциялық элементі етіп, мемлекеттік билік тараптарының дәстүрлі ұғымына жаңа көзқарас қалыптастырады.

Бүгінгі күнгі прокуратураның мемлекеттік орган ретіндегі өзгешілігі оның мемлекеттік билік тараптарымен қарым-қатынасының бірегей ерекшелігінде. Алайда, прокуратураның басқа органдармен қарым-қатынастағы осы бірегейлігі оның билікті бөлудің конституциялық жүйесіндегі орнын, маңызын және мағынасын түсінудегі «әлсіз» буын болып та табылады. Биліктің заң шығарушы, атқарушы және сот тараптарына бөлінуінің бүгінгі таңдағы ұғымы прокуратурадан әрқашан оның қай тарапқа жататынын нақтылауды қажет етеді. Осы күрделі, методологиялық маңызы бар мәселе бүгінгі күнгі прокуратураның мемлекеттік, әлеуметтік орнын, оның функциялары мен өкілеттіктерінің құрамы мен сипатын, оның мемлекет құрудағы міндеттерін, адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғаудағы ролін, азаматтық қоғам институттарын қалыптастырып, бекітудегі мүмкіндіктерін анықтайды. Белгілі деңгейде бұл жағдай Қазақстан Республикасының Конституциясында мемлекеттік билік заң шығарушы, атқарушы және сот тарамақтарына бөлінген, тежемелік әрі тепе-теңдік жүйесін пайдалану арқылы, өзара іс-қимыл жасау ұстанымы белгіленуіне байланысты (3-баптың 4-тармағы). Алайда, онда осы тежемелік және тепе-теңдік жүйесінің мазмұнын элементтерге бөлетін қандай да бір қағидалар берілмеген.

Билікті бөлу ұстанымының мағынасы – олардың тепе-теңдігін қамтамасыз етіп, қоғамның дамуын ынталандырып, билікті теріс пайдалануға жол бермей, мемлекетке оның өзінің басты ролі – заңдылық жағдайында адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғауға жағдай жасау. Бұл ұстаным – демократиялық қоғамның өркениетті ұстанымына айналып отыр.

Қазақстан прокуратурасының басты міндеті мен оның құқықтық мәртебесінің ерекшелігі – Қазақстан Республикасы өкілеттік берген және аталған үш билік тармақтарымен тығыз байланыста болатын, алайда Қазақстан Республикасы Президентінің Елбасы және Конституция кепілі ретіндегі құқықтық мәртебесінің жүйесіне кіретін және тежемелік, тепе-теңдік тетіктерін жүзеге асырушы орган болуы. Біздің ойымызша, аталған қағида Конституцияда осы мәнде берілуі керек.

Президент – мемлекет басшысы, оның ең жоғары лауазымды тұлғасы, халық пен мемлекеттік билік бірлігінің, Конституцияның мызғымастығының, адам және азамат құқықтары мен бостандықтарының нышаны әрі кепілі. Ол мемлекеттік биліктің үш тармағының келісіп жұмыс істеуін және өкімет органдарының халық алдындағы жауапкершілігін қамтамасыз етеді (ҚР Конституциясының 40 бабы). Барлық мемлекеттік органдар қалай да болса Президентке бағынышты.

Бұл жағдайда, басқа органдардың, оның ішінде сот органдарының рольдерін азайтпай, көбейтпей, тек прокуратура Елбасына тікелей ықпал ету шараларымен қатар, елде тиісті заңдылық деңгейін және құрылған өкімет органдарының жұмыстарының заңдылығын қамтамасыз етуге мүмкіндік беретін орган екенін айту қажет. Сондықтан прокуратура, тежемелік және тепе-теңдік тетіктерінің жүйеқұрайтын элементі болғандықтан, биліктің үш тармағының ешқайсысының құрамына кірмейтін және кіруі мүмкін емес орган. Тек сонда ғана ол өзінің басты мағынасы – заңдылықты қамтамасыз етіп, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қорғай алады.

Бүгінгі күні Қазақстанда прокуратура органдарын биліктің бақылаушы тармағына жатқызатын құқықтық негіздің болмауы осы тақырыпқа теориялық тұрғыдан пікір таластыруға мүмкіндік береді. Президенттен бастап барлық мемлекеттік органдардың конституциялық нормаларды қорғауға бағытталған қандай да бір деңгейдегі бақылау өкілеттіктері бар. Бұл, сөзсіз, қызметінде бақылау элементтері орын алатын прокуратура органдарына да қатысты, мысалы, тұлғаларды бас бостандығынан айыру орындарында ұстау, жазаны жүзеге асыру және басқа да еріктен тыс шаралар қолдану заңдылығына қадағалау жүргізу. Бірақ, сонымен қатар, әр мемлекеттік органның өзінің басты функциясы бар екенін естен шығаруға болмайды.

Ал прокуратураның мәртебесінің ерекшелігі және басқа органдардан өзгешелігі оның бүгінгі қазақстандық мемлекет құрудағы тежемелік және тепе-теңдік жүйесінің қарқынды тетігі ретіндегі және заңдылық режимін қамтамасыз етудегі орны екені сөзсіз.

Қазақстан Республикасы Конституциясының келесі концептуалдық қағидасы да прокуратураның бірыңғай мемлекеттік биліктің интеграторы екенінің дәлелінің бірі: прокурор заңда белгіленген өкілеттігінің шегінде сотта, барлық сот сатыларында және сот ісін жүргізуде мемлекет мүддесін білдіретін уәкілетті тұлға. Прокуратура билік органдарымен заңдарды орындау бойынша құзырларының шегінде және құқыққорғау органдарының қылмыстылыққа қарсы күрестерін үйлестіріп, басқа органдармен заңдылықты қамтамасыз ету бойынша бірлескен іс-қимылдар атқарады. Бұл жағдайлар Конституцияның 83-ші бабында және ҚР «Прокуратура туралы» Заңының 12-бабының 5 тармағында нақтыланған.

Қолданыстағы нормаларға сәйкес прокуратура құқыққорғау органдарының қылмыстылыққа қарсы күрестерін үйлестіреді. Заңда бұндай органдардың ұғымы берілмей, тек тізімі аталған (ІІМ, ҰҚК, ҚПА, т.б.). Прокуратураны белгілі дәрежеде атқару билігімен байланыстыратын тағы бір функциясы оның тергеу тиістілігіне сәйкес, объективті түрде прокуратураның қадағалауына жататын қылмыстық қудалауды жүзеге асыруы. Алайда, мұнда да құқыққорғау органдары қызметкерлері мен судьялардың жұмыс бабында жасаған қылмыстарын тергеу тиістілігі прокуратураның ерекшелігі болып табылады. Прокурорлардың тек қадағалау өкілеттіктері, оның ішінде, алдын ала тергеуді қадағалаулары олардың бір де бір билік тармағына кірмейтінін меңзейді.

Прокуратура атқарушылық билігімен бірлесе отырып, оған Қазақстан Республикасының Үкіметі жүктеген өкілеттіктердің аясында бірлесе іс-қимылдар жасайды, оның ішінде, мемлекеттің әлеуметтік-экономикалық саясатының, оның қорғаныс қабілетінің, қауіпсіздігінің, қоғамдық тәртіпті қамтамасыз етілуінің негізгі бағыттарын әзірлейді (ҚР Конституциясының 66-шы бабының 1-тармағы). Өзінің бұл сипатында ҚР Бас прокуратурасы, оның аумақтардағы органдары қылмыстылыққа, заңсыздық пен құқық бұзушылыққа қарсы күреске бағытталған ұлттық бағдарламаларды әзірлеуге, жекелеген салалардағы мақсатты бағдарламалардың (терроризмге, есірткі заттарын таратуға, балалардың қараусыздығына, кәмелетке толмағандарға қарсы жасалған және олар тарапынан жасалған қылмыстарға, эклологиялық құқық бұзушылықтарға қарсы күрес) өткізілуіне ат салысады.

Прокуратура жүйелі түрде жекешелендіру, бюджет, несиелік-қаржылық, басқа да көптеген салаларда тексерістер өткізіп, айқындалған заң бұзушылықтар бойынша ықпал ету актілерін (наразылықтар, ұсыныстар, т.б.) енгізіп, Үкіметке, атқарушы билік органдарына жүргізіліп жатқан саясатты жүзеге асыруға, құқық қолдану практикасын нақты заң талаптарына сәйкестендіруде көмек көрсетеді. Алайда, осыған қарамастан, прокуратура атқарушы биліктен тыс. Сонымен қатар, прокуратура заң шығарушы билікпен де бірлесе жұмыс жасап, заң шығару қызметіне қатысады, ал ең бастысы, заң шығарушы биліктің өзі қабылдайтын заңдарды нақты және бірыңғай орындауына бақылау жүргізу функциясын жүзеге асырады. Қазақстан Конституциясына сәйкес, Парламенттің парламенттік тексерістерді өткізу бойынша жекелеген ресімдерді алмағанда, заңдардың орындалуын тікелей бақылау функциясы жоқ. Парламенттік бақылаудың негізгі құралы Парламент Палалаталарының немесе жекелеген Мәжіліс, Сенат депуттарының сұраныстар келтірілген өтініштер беруі.

Прокуратура органдары жүйесінің өзінің қадағалау және функционалдық қызметі барысындағы заңнама және құқыққолдану практикасына өткізетін құқықтық мониторингісі, кең мағынада, заңдардың сақталуына, қолданылуына мемлекеттік бақылау жүргізудің, жекелеген салаларда және жалпы мемлекетте реттелмеген құқықтық қатынастарды анықтаудың негізгі нысаны болып табылады. Заң шығарушылардың прокурорлармен «байланыстарының» негізгі нысандары: прокуратураның депутаттардың сұраныстарына жауаптары, баяндамалары, Бас Прокурордың, прокуратура органдарының басқа да жауапты тұлғаларының Парламент Палаталарының, олардың комитеттері мен комиссияларының отырыстарындағы заңдылық пен қылмыстылық жағдайына қатысты ақпараттары. Мысалы, Парламент Палаталары жүйелі түрде заң жобаларын сараптама жасау үшін Бас прокуратураға жолдайды. Сонымен қатар, Парламент депуттары Бас прокуратураға түрлі деректер бойынша сұраныстар жолдап, заңдылық пен құқықтық тәртіптің маңызды индикаторлары және олар туралы ақпараттың маңызды көзі болып табылатын актілерге немесе оқиғаларға құқықтық баға беру жөнінде өтініштер тапсырады.

Прокурорлар сот ісін жүргізудің бастамашылары, оған қатысушылары немесе сот ісінің барысы мен аяқталуы, сот әділдігі олардың шешімінен байланысты болған жағдайда сот билігімен де бірлесе жұмыс жасайды. Прокуратураның сот билігімен бірлесе жұмыс жасауы Қазақстан Республикасы Конституциясына «Соттар және сот төрелігі» деп аталатын 7-тарау енгізілуімен ғана байланысты емес. Прокурор сот ісін жүргізудің барлық түрлерінің міндетті қатысушысы болып табылады. Прокуратура сотта мемлекет мүддесін білдіреді (ҚР Конституциясының 83-бабының 1-тармағы). Бұл қазақстандық құқықтық жүйенің тағы бір ерекшелігі. Қоғамдағы құқықтық мәдениет жағдайын, азаматтардың құқықтық сана сезімін ескере отырып, сотта мемлекет мүддесін, саны жоқ тұлғалардың мүдделерін білдіруі қажет болғандықтан, прокурор азаматтардың жекелеген топтары, қоғамдық топтар және сот арасындағы байланыстырушы буын болуы керек.

Алайда, бұл жекелеген ғылыми және практикалық қызметкерлердердің пікіріндей, прокуратура сот билігіне жатқызылуы керек дегенді білдірмейді. Мысалы, К.И.Амирбеков елде заңдылық пен құқықтық тәртіпті қамтамасыз етіп, адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғау түріндегі бірдей функцияларды жүзеге асыратын екі институт ретінде прокурорлық қадағалау мен сот бақылауы арасында салыстырма жүргізіп, «прокуратура өзінің процессуалдық және қадағалау дербестілігін жоғалтусыз, кең мәнінде, сот әділдігін жүзеге асыратын органдар қатарына жатқызыла алады», - дейді. Таяудағы кезге дейін прокурордың азаматтық сот ісін жүргізудегі ролі айқын сипатта болатын, себебі ол мемлекет өкілі, бірыңғай мемлекет билігі атынан сөйлейді. Осында прокурор ең жоғары заңдық күші бар Конституция нормаларарын қатаң ұстанады. Конституцияның және адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғайтын заңдардың орындалуына қадағалау жүргізу (ҚР Конституциясының 12-бабы) үшін прокуратураға мемлекеттік құқықорғау функциясы берілген (оның ішінде сотта да). Алайда, қолданыстағы іс жүргізу тетіктері кейбір жағдайларда прокурордың бұл құқығын тиісті түрде қамтамасыз етпейді. Қазақстан Конституциясындағы азаматтардың құқықтары мен заңды мүдделерін мемлекет тарапынан (прокурор арқылы) қорғау нормаларын қамтамасыз ету үшін сот ісін жүргізудің түрлі нысандары туралы процессуалдық нормаларды жоғары заңдық күші бар Конституцияның мәніне мүлтікісіз сәйкестендіру қажет.

Прокурордың түрлі сот өндірістеріне қатысуның құқықтық құралдарын, нысандары мен тетіктерін қамтамасыз ету жұмысының дамуы елдегі заңдылықтың нығайуына ықпал етіп, құқықтық мемлекеттің жоғары стандарттараны жетуге мүмкіндік береді. Прокуратура президенттік билік жүйесіне кіріп, Президенттің мемлекеттік билік органдарының бірлесе іс-қимыл жасауын қамтамасыз етілуін, адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарының сақталуын және билік органдарының халық алдындағы жауапкершілігін қамтамасыз ету міндеттерін орындау механизмінің қажетті элементі болып табылады (ҚР Конституциясының 40 б. 2, 3 т.). Алайда, прокуратураның ролін тек Президенттің кепілдік функцияларын қамтамасыз етумен шектеу дұрыс болмас еді. Президенттік биліктің белгілі саласында бола тұра, прокуратура ҚР «Прокуратура туралы» Заңда белгіленген негіздер бойынша құқыққорғау органдарының қылмыстылыққа қарсы күреске бағытталған жұмыстарын үйлестіреді (ҚР «Прокуратура туралы» Заңының 12 б. 5 т.) .

Прокуратура ҚР Президентіне мемлекет құрылысын, билік институттарының жұмысын басқару, «билікті бөлу» ұстанымын қамтамасыз ету қызметтерін жүзеге асыруға көмектеседі. Осы ретте Бас Прокурордың Республика Президентіне жыл сайын прокуратура органдарының жұмысы туралы баяндайтын есебінің маңызды бақылау және ақпараттық ролі бар (ҚР «Прокуратура туралы» Заңының 11 б. 8 т.).

Бұл мәнде, академик Г.С.Сапарғалиевтің сөзімен айтсақ, прокуратура тежемелік және тепе-теңдік механизмі ретінде президенттік билік құрамына кіріп, барлық билік тармақтарының заңдылық пен құқықтық тәртіпті қамтамасыз етуге бағытталған бірлесе жұмыс жасауларына ықпал етуге қатысып, аталған механизмнің біріктіретін элементі болып табылады. Сондықтан олар өздерінің жұмыстарының нәтижелерін оңтайландыру үшін прокуратураның мүмкіндіктерін қолдануға мүдделі. Осында прокуратураның құқықтық мәртебесінің даму перспективалары және оның мемлекеттік биліктің басқа органдарымен, әсіресе, сотпен, дамып келе жатқан азаматтық қоғам институттарымен, жергілікті басқару және өзін өзі басқару органдарымен қарым-қатынасы ең алдымен базалық, оның ішінде, экономикалық және саяси қатынастармен байланысты екенін анық түсіну керек. Бұған түрлі бағалаулар кіреді, мысалы, аумақ мөлшері, халықтың саны, қылмыстар мен басқа да құқық бұзушылықтардың қарқыны мен өсімі, мемлекеттік билік құрылымдарының дамығандығы мен тұрақтылығы, заңнаманың толықтығы, азаматтардың құқықтық сауаттылығы мен құқықтық сана-сезімі. Прокуратураның мәртебесін және оның даму персепктивалырын бағалауда елдегі саяси жағдай, оларды заң шығару, құқыққорғау және құқық қолдану практикасы арқылы түзету және жүзеге асыру тетіктерінің болуы роль ойнайды.

Өз кезегінде, прокуратура өзінің көп салалы қызметі арқылы, тек құқықтық, өзіне ғана тән әдістер мен нысандар арқылы, мақсатты түрде қоғамдық және мемлекеттік даму процестеріне ықпал етеді. Сондықтан прокуратураның мемлекеттік билік механизміндегі орнын, оның аталған процестерге ықпалын тек нақты істер, материалдар мен өтініштерге қатысты қадағалау және басқа да фунционалдық қызметтерімен ғана бағалауға болмайды. Яғни, прокуратура президенттік билік жүйесіндегі қазақстандық мемлекеттіліктің құқықтық институты ретінде қарқынды дамып келе жатқан елдегі өзгерістер мен қайта құруларға сәйкес дамып келе жатқан орган.

Бүгінгі күні Қазақстан прокуратурасы туралы нормалар «Соттар және сот төрелігі туралы» Негізгі Заңының VII тарауында жазылған. Теория жүзінде прокуратура сот билігіне кірмейтіндіктен және мемлекеттік биліктің жеке түрі болып табылатындықтан, Қазақстан Республикасының Конституциясында прокуратураның мемлекеттік органдар жүйесіндегі құрылымы, ұстанымдары және орнымен байланысты мәселелерді белгілеу қажет. А.К.Котов пен А.А.Котовтың «прокурорлық қадағалау салалық прерогативаларының жиынтығына қарағанда прокуратура институтының конституциялық міндетінің мәні терең және ауқымды»-, деген пікірлері қолдауға тұрарлық. Бұл институт мемлекеттің бірыңғай құқықтық саясат жүргізу мүмкіндігін айқындап қана қоймай, оның біртұтастығын және Республика азаматтарының құқықтарының қорғалатынын айқындайды. Осыны негізге ала отырып, олар Конституциядағы прокуратура органдарының унитарлық роліне, әлеуметтік-құқықтық міндеттеріне және бастапқы құқықтық өкілеттіктеріне қатысты ережелерін Конституцияның «Президент» атты ІІІ тарауына көшіруді мүмкін деп санайды. Конституцияда прокуратураға өзіндік тарау арналып, онда прокуратура туралы ережелер, оның мемлекеттік органдар жүйесіндегі ролі және орны, оның негізгі өкілеттіктері, біртұтастық, орталықтандыру және тәуелсіздік принциптері, сонымен қатар прокурорлық қадағалау органдарының өзге де негізгі мәселелері нақты айқындалуы қажет. Конституцияда прокуратура туралы Конституциялық заң қабылданатыны белгіленуі қажет екені дұрыс ескерілген, бұл прокуратураның елдегі заңдылықты қадағалау органы ретіндегі ролін көтеру үшін және ол туралы заңнаманың тұрақтылығы үшін аса маңызды. Прокурорлардың ерекше қағидаларын заңнамалық реттеу тәжірибесі - танымдық негізде оқып-білу және мүмкіндігінше қолдану тұрғысынан қызығушылық туғызады. Мысалы, Болгарияның Конституциясы бойынша прокурорлар сот және тергеушілермен қатар үш жылғы үздіксіз еңбек өтілінен кейін лауазымы бойынша алмаспайды және халық өкілдерінің оларға тиісуге құқықтары жоқ.

Осының барлығы, сөзсіз, Конституцияда Республикада жоғары қадағалауды жүзеге асыратын прокуратура туралы бөлек арнайы тарау ашу мүмкіндігінің бар екенін көрсетеді, себебі басқа мемлекеттік органдардың бірде біреуіне заңдылықты, адам және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының қорғалуын қамтамасыз ету мақсатында қадағалау-бақылау функцияларын жүзеге асыру өкілеттігі берілмеген. Қазақстанның өзгерістер мен жаңарулар жолымен табысты жылжуы үшін елде заңдылықты қамтамасыз ету талаптарына сәйкес, демократиялық, әлеуметтік және зайырлы мемлекет құру мақсатында, ҚР 2007 жылдың 21 мамырындағы № 254-Ш4 Заңымен Конституциядан прокуратураның қылмысты алдын ала тергеуді жүргізу өкілеттігін шектейтін 84-бап алынып тасталды. Осы шешіммен Конституциядағы ішкі қайшылықтар жойылды. Себебі 83-баптың 1-тармағымен прокуратураға қылмыстық қудалауды жүзеге асыру жүктелген, ондағы негізгі міндеттердің бірі - қылмыстық іс бойынша қорытынды шешім қабылдай отырып, қылмысты алдын ала тергеу болып табылады. Прокуратураның қызметінің жүйесінде алдын ала тергеуді қалпына келтіру қажеттілігі, оның бірізділігін белгілеу барысында салмақты шешімдерді талап етеді. Біз бұрын байқағандай, бұлардың басым бөлігі құқық қорғау органдарының лауазымды тұлғаларының және соттардың қызмет бойынша жасаған қылмыстары туралы қылмыстық істер болуы қажет, бұл прокуратураның заңдылықты, соның ішінде мемлекеттік құқық қорғау қызметі саласындағы заңдылықты, қамтамасыз ету бойынша міндетіне сәйкес келетін болады.

Жоғарыдағыны қорытындылайтын болсақ, прокуратураның конституциялық мәртебесі басқа тергеу органдарынан ерекше. Себебі прокуратура олардың өкілдеріне қатысты, сонымен қатар, қылмыстық заңды бұзған заң қызметкерлеріне қатысты қылмыстық қудалауды жүзеге асыруы қажет. Осының барлығы прокуратураның барлық мемлекеттік органдарды қылмыстылықпен күрес мәселесі бойынша үйлестіруші ретіндегі заңнамалық мәртебесіне сүйенеді және прокуратураның заң талаптарының сақталуын жоғары қадағалау органы ретіндегі конституциялық мәртебесіне сай келеді. Сонымен қатар, алдын ала тергеу түріндегі қылмыстық қудалау бұл мақсатқа жетуді көздеген қадағалау міндеттерінің жалғасы болып табылады: а) заң бұзушылықтарды жою және б) құқық қорғау органының қылмыстық заңды бұзған лауазымды тұлғасын жауапкершілікке тарту. Бас Прокурорға және оларға өкілеттік берілген прокурорларға алдын ала тергеу органынан кез келген қылмыстық істі талап ету және оны прокуратураның тергеушісінің өндірісіне тапсыру өкілеттігі берілген.

Басталған либералдық өзгерістерге жетістік әкелетін және қоғамдық, мемлекеттік мүдделердің жаңа тепе-теңдігіне әкелетін заңнамалық негізді қалайтын кез келіп жетті. Қазақстанның прокуратура органдарының маңызды ерекшелігі – олар прокурорлық қадағадауды жүзеге асыра отырып, заң шығарушылық процесс барысында Конституция нормаларының сақталуын қадағалайтын конституциялық қадағалау органына айналғандығы. Себебі Конституциямен прокуратураға Конституцияға және Республика заңдарына қайшы келетін заңдарға және өзге де құқықтық актілерге наразылық келтіру міндеті жүктелген (83-бап).

Мемлекеттік биліктің заңнамалық, атқарушылық және сот тармақтарының бірде біреуіне жатпайтын, сонымен қатар мемлекеттік биліктің өзге бір бөлек тармағын құрамайтын прокуратура мемлекеттік механизмде тарихи дәстүрлер және тәжірибемен, құқықтық институттардың қызмет ету деңгейімен және олардың өздерінің құқық қорғаушылық міндеттерін орындауларымен, қоғам дамуының талаптарымен айқындалған ерекше рольді атқарады. Прокуратураның қызметін, оның мемлекеттік органдар жүйесінде алатын орнын зерттеу, бірқатар шешімдерді шығаруға мүмкіндік берді:

1. Прокуратура институтының немесе прокуратура тәрізді заңдылықты қадағалау міндеттерін орындайтын өзге де құқықтық институттардың ерекшелігі – олардың мемлекет дамуының барлық тарихи кезеңдерінде болуы және мемлекеттік құрылым мен басқарудың сәйкес түріне бейімді болып келуі. Прокуратура түрлі саяси режимдерге қатысты бейтараптылық таныта отырып, заңға ғана қызмет етеді, заңдардың қолданылуын (сақталуын) қадағалау жолымен оның өмірде жүзеге асырылуына барынша ықпал етеді.

2. Қазақстан мемлекеттігі жүйесіндегі басқа құқықтық жүйелердің оң жақтарын өз бойына жинаған қазіргі прокуратура осы күрделі және қарама қайшылығы мол процесте прокуратураның құқық қорғау органы ретіндегі, мемлекет Басшысының Конституцияның кепілдік міндеттерінің, адамның құқықтары мен бостандықтарының сақталуын қамтамасыз ететін бірегей құқықтық құралы ретіндегі заманауи үлгісін қалыптастырды.

3. Прокуратура бөлінген биліктердің тежемелік және тепе-теңдік тетігінің, олардың үйлестігі мен өзара әрекеттестігін құқықтық қамтамасыз етудің элементі бола тұрып, олардың бірде біреуінің құрамы кірмеуі тиіс, бұл прокуратураның өзінің басты міндеті – заңдылықты сақтау, адам және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғау міндетін атқаруына қажетті басшы шарттардың бірі болып табылады.

4. Заңдылық және құқықтық тәртіпке қатысты қалыптасқан бүгінгі жағдайдың сонылығы мен өткірлігі, елде прокуратураның заңдылықты қамтамасыз ету органы ретіндегі әлеуетін одан әрі барынша қолдану қажет екенін көрсетеді. Мысалы, құқықтық мониторинг қызметі, қылмысты тергеу және т.б.

5. Прокуратура органының мемлекеттік органдар арасындағы жүйесі, принципі және орнымен байланысты мәселелерді конституциялық деңгейде белгілеу қажеттілігі туады. Яғни, Конституцияда Республикада жоғары қадағалауды жүзеге асыратын прокуратура туралы бөлек арнайы тарау ашу қажет, себебі басқа мемлекеттің органдардың бірде біреуіне заңдылықты, адам және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының қорғалуын қамтамасыз ету мақсатында қадағалау-бақылау функциялары берілмеген және ҚР «Прокуратура туралы» қолданыстағы Заңын конституциялық заң деңгейіне көтеру қажет.