2.1 Поняття та принципи законотворчості
Особистість та різноманітні об’єднання людей постійно стикаються з правилами (нормами), зафіксованими у законах та підзаконних актах. Значна роль законодавства у житті людини та суспільства викликає потребу в знанні, перш за все, того, яким чином воно створюється (твориться), формується і розвивається. Відомо, що у системі нормативних актів місцю закону відповідає особливий, досить складний процес його підготовки і прийняття. Законодавець шляхом законотворення, тобто встановлення норм права, які він повинен виводити з реально існуючих суспільних відносин, надає праву форму загальності та істинної визначеності. Тому з метою покращення законотворчої діяльності та процесу творення законів, що є основоположним фундаментом усіх інших нормативно-правових актів та системи права взагалі, необхідно з’ясувати, що таке законотворча діяльність і яким має бути процес створення законів.
На жаль, поняття законотворчої діяльності (або законотворчості) практично відсутнє в юридичній літературі. У зв’язку з цим нерідко дане поняття замінюється поняттям законодавчої діяльності, вживається (сам термін) разом з ним в одному і тому ж контексті, що призводить до повного ототожнення даних понять. У юридичній літературі склалася ситуація, за якої поняття “законотворчість” не отримала належного осмислення, органічно перейнявши зміст, смисл та значення іншого поняття “законодавча діяльність”. Така ситуація склалася не лише в Україні, а й в інших, і зокрема, пострадянських державах. Наприклад, законотворчість визначається як діяльність вищого законодавчого органу в особі народних представників чи безпосередньо самого народу (шляхом референдуму) по встановленню, зміні чи відміні правових норм, які зовнішньо закріплюються у формі закону, і яка здійснюється в особливому процедурному порядку у відповідності з правом на законотворчість, що закріплюється в конституції держави.
У юридичній літературі (в тому числі з конституційного права), а також на рівні законодавства України, діяльність, яка стосується процесу створення правових норм, викладених у законах, здебільшого названа законодавчою діяльністю. Але з аналізу такої літератури та законодавчих актів, що регулюють дане питання, видно – здебільшого законодавча діяльність зводиться до характеристики законодавчої процедури та починається з опису її першої стадії, законодавчої ініціативи. Незаперечним є те, що до вияву у Верховній Раді України законодавчої ініціативи, проводиться величезна робота, яка стосується та впливає на процес прийняття законів. Це, наприклад, виникнення та осмислення законотворчого замислу; аналіз суспільних відносин (що потребують правового регулювання) на предмет межі та способу такого регулювання, або інакше – пошук рішення правового регулювання; підготовка (саме написання) проекту закону; отримання попередніх та поточних консультацій щодо положень майбутнього закону; залучення наукових та спеціалізованих установ до написання закону з метою вивчення та використання їх висновків, а також інші дії. До такої роботи залучається велике коло суб’єктів, яке не зводиться суто до суб’єктів законодавчої діяльності та законодавчої процедури. Та, на жаль, вся ця попередня робота (інколи саме вона найбільш клопітка та вагома) не знайшла свого належного теоретичного та законодавчого відображення. На мій погляд, не всі дії по створенню закону (в широкому розумінні даного вислову) охоплюються поняттям законодавчої діяльності. Тому процес творення закону у широкому його розумінні пропонується назвати законотворчою діяльністю (або законотворчістю).1
Поняття законотворчої діяльності можна з’ясувати через поняття правотворчості. Проаналізувавши праці деяких науковців, можна зробити висновок, що у вузькому розумінні правотворчість – це безпосередньо сам процес створення правових норм компетентними органами; а у широкому розумінні - даний процес охоплюється від моменту правотворчого замислу і до практичної реалізації юридичної норми (підготовка, прийняття, опублікування і т.д.).
Отже, законотворчість є складовою правотворчості, вона стосується лише процесу створення правових норм, викладених саме у законах. Крім того, законодавча діяльність не охоплює собою поняття законотворчої діяльності, є значно вужчою, складовою законотворчості (і в свою чергу - правотворчості). Інакше кажучи, поняття правотворчості охоплює собою поняття законотворчої діяльності, що в свою чергу поглинає законодавчу діяльність та законодавчий процес.
Законотворчість (або законотворча діяльність) - це діяльність насамперед держави, а також інших суб’єктів такої діяльності, по виявленню потреби в нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин та створенню у відповідності з виявленими потребами нових правових норм, заміні та відміні діючих, що закріплюються у законах, а також це діяльність по вивченню правової дії (застосування) прийнятих законів з метою їх подальшого удосконалення. Законотворчість - це процес творення закону від законотворчого замислу і до введення його у дію, що включає в себе прогноз, розробку та удосконалення законів.
Законотворча діяльність повинна відповідати певним принципам. Проаналізувавши принципи правотворчості взагалі та законодавчої діяльності зокрема, які описуються в юридичній літературі, можна запропонувати наступні принципи законотворчої діяльності.
По-перше, це принцип прийняття закону законодавчим органом, яким в Україні відповідно до статті 75 Конституції України є Верховна Рада України, або шляхом референдуму. Яким би широким не було коло осіб, що можуть залучатися до законотворчої діяльності, єдиним органом законодавчої влади в Україні є її парламент. Саме парламент приймає закони. Законодавча функція є, природно, пріоритетною серед інших для Верховної Ради. У загальних рисах вона являє собою передбачений Конституцією напрям діяльності ВРУ, який полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу (скасуванні) або у призупиненні їх дії. Складовою частиною цієї функції є законопроектна робота, внесення законопроектів на розгляд Верховної Ради та їх обговорення, а також прийняття законів, що неможливо без наукових досліджень, зокрема, з питань ефективності і розвитку законодавства, наукових експертиз законопроектів тощо. Останнім часом зросла роль громадян України у законотворчій діяльності, які, як вже було зазначено, шляхом всеукраїнського референдуму можуть приймати, змінювати або скасовувати Закони України, в тому числі затверджувати Конституцію України, вносити до неї зміни та доповнення.
По-друге, демократизм та гласність законотворчої діяльності, що означає залучення громадян, трудових та інших колективів, організацій тощо до законотворчої діяльності, гласність її здійснення. Великого значення набуває обговорення законопроектів в засобах масової інформації (преса, радіо, телебачення та ін.) для аналізу зауважень та пропозицій, врахування їх при обговоренні проекту закону законодавчим органом. Найвищим проявом демократизму законотворчої діяльності в Україні можна вважати всеукраїнський референдум, предметом якого може бути прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень (див. статтю третю закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”).
По-третє, це принцип гуманізму, який означає, що закони повинні формулювати, захищати загальнолюдські цінності, природні права людини, створювати умови і механізми їх втілення в життя.
По-четверте, це професіоналізм при здійсненні законотворчої діяльності. Цей принцип прямо та опосередковано пов’язаний з якістю законотворчості, ефективністю механізму прийняття законів. До законотворчої діяльності повинні залучатися компетентні спеціалісти (юристи, економісти, політологи тощо), що мають професійні знання та досвід з питань правового регулювання майбутнього закону. Законотворчий дилетантизм може призвести до некоректного поводження та ставлення до законодавства, що в свою чергу викликає неповагу до самого законодавця. І тут важливими питаннями для подолання недосконалості процесу прийняття законів і законодавства в цілому мають стати: 1) необхідність довгострокового та короткострокового планування законопроектних робіт; 2) потрібні єдині правила розробки та оформлення проектів законів у вигляді спеціального закону; 3) необхідна незалежна наукова експертиза законопроектів, що вносяться на розгляд парламенту; 4) потрібно проводити юридичний всеобуч правилам законотворчої діяльності її суб’єктів, і насамперед народних депутатів України. Але принцип професіоналізму повинен бути тісно пов’язаним з принципом демократизму та гласності законотворчої діяльності – поєднання громадської думки та залучення до законотворчості якнайширшого кола суб’єктів поруч з роботою професіоналів буде запорукою розробки більш ефективних законів.
По-п’яте, це принцип дотримання законодавчого регулювання цього виду діяльності. Законотворча діяльність сама по собі повинна здійснюватися в рамках закону, і в першу чергу - Конституції України, яка визначає її основні положення (стаття 75: єдиний орган законодавчої влади в Україні - Верховна Рада України; в статті 92 перелічуються питання, що визначаються та встановлюються виключно законами України; стаття 93 перелічує суб’єктів законодавчої ініціативи; стаття 94 визначає порядок підписання прийнятих Верховною Радою законів України тощо). Поєднання не наднормативного регулювання першої стадії законотворчості з чітким нормативно-правовим регулюванням її другої стадії (законодавчої процедури) найкращим чином вплине на покращення законотворчої діяльності взагалі.1
По-шосте, законопроект готується не просто сам по собі, довільно, а при ретельному аналізі соціально-економічної ситуації у країні, політичної обстановки, потреб правового регулювання тих чи інших сторін суспільного життя, доцільності такого регламентування тощо. Для виявлення таких параметрів потрібно використовувати різноманітні соціально-правові експерименти, соціологічні опитування, анкетування і т.д. Враховуючи дані фактори, а також якнайширше використовуючи досягнення юридичних та інших наук, можливо приймати більш обґрунтовані, доцільні та ефективні закони.. Суттєвий вплив на законотворчу діяльність, як вже було сказано, має планування законопроектних та законодавчих робіт. Разом з тим, без знання законодавцем характеру застосування норм законів на практиці, неможливий подальший процес удосконалення законодавчого регулювання суспільних відносин і законів в цілому. Законодавець має знати і цікавитися результатами своєї праці, вивчати ефективність прийнятих ним рішень, коректувати свою роботу, тобто вивчати правозастосовчу практику з метою виявлення всіх недоліків та прорахунків для удосконалення законодавства. У цьому полягає принцип науковості та врахування правозастосовчої практики, вивчення правової дії законів для удосконалення законотворчої діяльності.
Крім того, перед законодавцем постає вимога адекватно відображати “правову природу” суспільних відносин у нормативно-правових актах, і зокрема у законах, створюючи їх у суворій відповідності до регламентуючих цей процес правових норм.
На сьогодні для України важливого значення набуває також принцип відповідності законодавства міжнародним нормам та стандартам. Наша держава визначила для себе стратегічну мету - бути повноправним членом демократичної спільноти: ООН, Ради Європи, Європейського Союзу тощо. А це означає, що наше законодавство повинно відповідати міжнародним стандартам. Участь України в цих інституціях дає не тільки відповідні права, а й вимагає виконання певних зобов’язань. Тому необхідною є чітка планова робота по контролю за виконанням цих зобов’язань, робота по вивченню практики законотворчої роботи та законодавчого процесу в інших країнах для удосконалення власних.
Конституція України проголосила, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (див. статтю 9).
Ще за часів молодої незалежної держави Україна, виходячи з пріоритету загальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права, прагнучи забезпечити непорушність прав і свобод людини, включитись у систему правових відносин між державами на основі взаємної поваги державного суверенітету і демократичних засад міжнародного співробітництва, встановила, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.