Вопрос 2. Бюджетное устройство России

Термин «бюджетное устройство» довольно часто используется, но его официальное определение отсутствует в актах российского бюджетного законодательства. Так, вторая часть Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная система Российской Федерации» начинается с раздела «Бюджетное устройство» и главы «Бюджетная система». Поэтому многие под бюджетным устройством понимают организацию бюджетной системы. Вместе с тем бюджетная система - важнейший, но не единственный элемент бюджетного устройства страны. Бюджетные отношения формируются в процессе функционирования бюджетной системы - в ходе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации своих задач.

Бюджетное устройство государства – это тот финансовый «хребет», на котором строится вся система государственного управления. Поэтому бюджетное устройство любой страны определяется государственным (административно-территориальным) устройством этой страны.

Бюджетное устройство отражает организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимосвязь между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные основы формирования и использования бюджетных средств.

Построение бюджетной системы также зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные и федеративные.

В странах с унитарным устройством бюджетная система имеет всего два уровня - бюджет центрального правительства и местные бюджеты. На сегодняшний день почти 90% суверенных государств являются унитарными.

В бюджетной системе стран с федеративным устройством выделяют три уровня: бюджет центрального (федерального) правительства, бюджеты субъектов федерации (региональные бюджеты) и бюджеты органов местного самоуправления (местные бюджеты).

Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Вышеперечисленные бюджеты самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов РФ (региональные) не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в региональные бюджеты.

Вопрос 3. Внебюджетные и иные денежные фонды

Важным звеном финансовой системы государства являются внебюджетные фонды. Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне бюджета за счет специальных источников, находящийся в распоряжении государственных, региональных и местных органов самоуправления и имеющий целевое назначение.

Внебюджетные фонды — один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Они являются материально-вещественным воплощением финансовых отношений, которые складываются у государства с юридическими и физическими лицами по поводу обеспечения социальной, экономической, экологической и других видов защиты общества в целом и каждого из граждан, улучшения социально-экономической среды обитания.

Внебюджетные фонды – это вотчина государства, поскольку находятся в распоряжении центральных и территориальных органов власти и предназначены для определенных нужд. Государство мобилизует в фонды часть доходов организаций и населения для финансирования своих мероприятий, решая две важные задачи:

• обеспечение средствами приоритетных сфер экономики;

• расширение социальных услуг населению.

Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для их покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер - с выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим состав подобных фондов постоянно менялся.

С укреплением централизованного государства начинается период унификации специальных фондов. На основе объединения различных фондов и был создан государственный бюджет. В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов.

Государственный бюджет способствует мобильности средств – при необходимости их можно перераспределять на различные виды расходов. Чтобы при этом меньше страдали социальные потребности, то есть не происходило сокращение расходов на жизненно важные нужды государства, в условиях перехода к рыночной экономике в 90-е годы в России были образованы специальные внебюджетные фонды конкретного назначения.

В настоящее время государственные внебюджетные фонды создаются на основе нормативных актов высших органов власти, которыми регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ (гл. 17), Федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О местном самоуправлении», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и др.

Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей:

• учреждаются органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

• используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

• формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

• страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы страховых взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

• на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов (налогов) в фонды, распространено большинство норм и положений Налогового кодекса РФ;

• находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, а также других фондов, не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

• расходование средств осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного органа (Правление фонда);

• являются юридическими лицами, освобождены от уплаты налогов и других обязательных платежей.

Внебюджетные фонды не подлежат контролю со стороны законодательных органов власти, могут возникать и ликвидироваться лишь в связи условиями, определяющими потребность их существования.

Государственные внебюджетные фонды бывают:

• по целевому назначению — экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и др.

• по уровню управления — государственные и региональные.

• по периоду функционирования — бессрочного, краткосрочного и долгосрочного действия.

Подобные фонды расширяют возможности вмешательства государства в экономику, минуя бюджет и, следовательно, парламентский контроль. Кроме того, немаловажно, что за счет государственных внебюджетных фондов можно создать видимость уменьшения дефицита бюджета.

Внебюджетные фонды создаются в основном в социальных целях и финансируются за счет социальных отчислений (взносов) и субсидий из бюджета. В России это Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, предназначенный для финансового обеспечения защиты прав граждан от особого вида социального риска – утраты заработка. Пенсионный фонд образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ.

Фонд социального страхования (ФСС) Российской Федерации был образован как фонд денежных средств, обособленных от средств федерального бюджета, и предназначен для реализации социальных прав граждан. ФСС создан в 1990 г. в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. в целях управления средствами государственного социального страхования РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования – денежные средства, предназначенные для финансирования гарантированной государством медицинской помощи населению. Этот фонд создан в 1991 г. в соответствии с Законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании в РСФСР» от 28 июня 1991 г. Цель данного фонда – гарантировать гражданам получение медицинской помощи при возникновении страхового случая и финансировать профилактические мероприятия за счет накопленных средств.

Помимо социальных внебюджетных фондов, также функционирует Российский фонд технологического развития, основанный в 1991 году. Это ключевой государственный институт, осуществляющие финансовую поддержку прикладных научно-технических проектов и экспериментальных разработок, направленных на создание высокотехнологичных производств, путем предоставления целевого заемного финансирования.

Существуют также целевые бюджетные фонды, являющиеся, в отличие от государственных внебюджетных фондов, составной частью государственного бюджета. Например, в России таковыми одно время являлись Федеральный дорожный фонд, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и др. Как и государственные внебюджетные фонды, они нацелены на то, чтобы целевые сборы шли не в «общий котел» бюджета, а расходовались строго по назначению — на строительство и содержание дорог, геологоразведку и т.д.

В настоящее время целевые фонды в составе бюджета образуются за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, используются по отдельной смете и не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В 2004 году был основан Стабилизационный фонд Российской Федерации как часть федерального бюджета для обеспечения его сбалансированности при снижении цен на нефть. Долгое время данный фонд способствовал стабильности экономического развития страны, являясь одним из основных инструментов уменьшения инфляционного давления и снижения зависимости национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.

По сути, это были финансовые активы, которыми напрямую распоряжалось Правительство, а не Федеральное Собрание посредством бюджета. В 2008 г. Стабилизационный фонд был разделён на две части - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, - которые формируются за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета;

• доходов от управления средствами фонда.

Нормативная величина Резервного фонда утверждается законом «О федеральном бюджете» в размере 10% прогнозируемого на соответствующий год объёма ВВП. После наполнения Резервного фонда нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния России.