6.2. Стадии и организация бюджетного процесса

Бюджетный процесс осуществляется по жестко установленным правилам в силу его важности как экономического инструмента.

Бюджетный процесс включает в себя следующие стадии бюджетной деятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов, а также составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение;

4) составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Продолжительность всех стадий бюджетного процесса от начала составления проектов бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении различна по странам, но, как правило, в связи со сложностью работ, выполняемых на каждой стадии, занимает период около трех лет, и это время называется бюджетным периодом.

1. Составление проектов бюджетов

Раздел VI бк рф “Составление проектов бюджетов” подчеркивает комплексный характер бюджета, который формируется на основе целой системы важнейших экономических и финансовых документов страны:

• Перспективного бюджетного плана – ст. 174;

• Баланса финансовых ресурсов – ст. 175;

• Плана развития государственного и муниципального секторов экономики – ст. 178;

• Долгосрочных целевых программ – ст. 179

и др.

Бюджет РФ до 2007 г. составлялся на один финансовый год, а с 2008 г. он составляется на три года - очередной финансовый год и плановый период.

В Великобритании, Японии, Канаде бюджетный год начинается с 1 апреля; в Швеции, Норвегии, Италии - с 1 июля, в США – с 1 октября, во Франции и Нидерландах, как и в России, совпадает с календарным.

Статья 181 БК РФ определяет состав показателей, которые предъявляются для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента РФ;

• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (ПСЭР);

• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

• государственных (муниципальных) программах.

Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет в установленном порядке путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется среднесрочный финансовый план (ранее - перспективный финансовый план), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Под среднесрочным финансовым планом субъекта РФ (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета). Проект среднесрочного финансового плана разрабатывается ежегодно, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета. Значения показателей среднесрочного финансового плана и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу. Среднесрочный финансовый план законодательно не утверждается, а его показатели носят индикативный характер.

Документом, характеризующим объем и использование финансовых ресурсов РФ (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики является сводный финансовый баланс РФ. Он составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития РФ.

В процессе составления бюджета органом исполнительной власти, органом местного самоуправления разрабатываются долгосрочные целевые программы. Они реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета и утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам оценки может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении.

Бюджетным кодексом РФ также предусмотрена разработка и реализация федеральной адресной инвестиционной программы, ведомственных целевых программ.

Этап формирования бюджета является наиболее интеллектуально насыщенной и творческой работой над бюджетом, в ходе которой закладываются основы реализации бюджетной политики и принимаются ответственные решения на новый финансовый год.

2. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Следующий этап бюджетного процесса – “Рассмотрение и утверждение бюджетов” - определяется в разделе VII БК РФ. Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете составляет содержание главы 22 БК РФ.

Проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год вносится органом исполнительной власти, органом местного самоуправления на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ, бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ, местного бюджета – правовыми актами местного самоуправления. В частности, законодателем определена точная дата – не позднее 10 октября текущего года, когда проект федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы. Определен перечень документов и материалов, которые должны быть представлены в Думу одновременно с проектом закона (ст.192).

Этими же актами определяется порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

В течение суток со дня внесения законопроекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Госдуму Совет Госдумы или в период парламентских каникул Председатель Госдумы направляет его в Комитет Госдумы, ответственный за рассмотрение бюджета (Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям БК РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 3 дней направляется другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 60 дней в трех чтениях.

Принятый Госдумой федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Совет Федерации, согласно ст. 208 БК РФ, рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Госдумой. При рассмотрении этот закон голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

3. Исполнение бюджетов

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке (для федерального бюджета – подписания Президентом РФ). Исполнить бюджет – значит обеспечить своевременное поступление всех запланированных доходов и профинансировать расходные обязательства.

Важнейшая задача исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и в сроки, утвержденные бюджетом.

В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов - кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. В настоящее время на эту систему перешли федеральный бюджет и все бюджеты субъектов Федерации, завершается переход местных бюджетов. При ней регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения бюджетов, управления счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Таким образом, особая роль отведена Федеральному казначейству, подведомственному Министерству финансов РФ. Данный орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы – зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

В СССР с 1928 г. функционировала банковская система кассового исполнения бюджета - право осуществления всех расчетно-кассовых операций по исполнению бюджета принадлежало Государственному банку СССР. С распадом СССР и реформой в РФ бюджетные средства оказались в негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные средства превратились в дешевый кредитный ресурс для банков, по которым они практически не начисляли процентов. Как результат стали возникать постоянные задержки в зачислении налогов и сборов на бюджетные счета, в проведении бюджетных расчетов. Министерство финансов в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств, и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. Указанные обстоятельства привели к отказу от банковской системы исполнения бюджетов и возврату к казначейской системе.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи, кассового плана, единства кассы и подведомственности расходов.

Сводная бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством. Федеральное казначейство совершает расходование средств федерального бюджета после проверки соответствия платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, установленным требованиям, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений, доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств и представляет собой последовательно совершаемые действия:

• разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

• осуществление платежа.

Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств (далее – лицевые счета), открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. Очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств регламентируется ст. 255 БК РФ.

За исполнение доходной части бюджета отвечают Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба (и их органы на местах), которые помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрен иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта.

Министерством финансов РФ устанавливаются единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности. Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

4. Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение – неотъемлемый элемент бюджетного процесса.

Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля (последующий контроль), осуществляемого законодательными (представительными) органами власти.

Для контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание РФ образует специальный орган – Счетную палату (участвует также в предварительном контроле – при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Данный отчет готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ. Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ бюджетную отчетность РФ. Бюджетная отчетность РФ представляется Министерством финансов РФ в Правительство РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. Годовые отчеты подлежат утверждению в законодательном порядке.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке. Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ осуществляется органом государственного финансового контроля субъекта РФ, а годового отчета об исполнении местного бюджета - органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования.

Ежегодно не позднее 1 июня Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении бюджета вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев после представления отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.