Глава 2. Основы управления государственной службой

§1. Система государственной службы как профессиональная служебная деятельность

Государственная служба в Российской Федерации (далее РФ) создана в соответствии с положением Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная служба является комплексным публичным, социальным, правовым, организационным институтом и профессиональной деятельностью.

В качестве комплексного публичного и социального института государственная служба обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства. Как правовой институт, государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ.

Организационное строение государственной службы означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням управления, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Например, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.

Государственная служба может осуществляться как в государственных органах, так и в отдельных государственных учреждениях и организациях.

Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.

При этом ключевым является слово «исполнение», означающее не просто работу, измеряемую временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Система элементов государственной службы: «государство – система государственной власти - государственный орган – государственная должность – государственный служащий – гражданин – общество – государство» государственная служба связывает государственную должность (относящуюся в данном случае к организационной структуре государственного управления), государственного служащего (принадлежащего к персоналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демократических государств.

Все цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

Государственная служба должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом функций и структурой. По уровням она может быть: федеральной государственной службой, государственной службой субъектов Российской Федерации, муниципальной службой. Может условно делиться на гражданскую (управленческую) государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу в армии и приравненных к ней структурах; специализированную (правоохранительную) государственную службу, в так называемых административных органах.

В государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, которым придается особый правовой статус (как и замещающим их лицам). Это «верхняя» граница государственной службы. Многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим, которые могут регулироваться трудовым законодательством. Это «нижняя» граница государственной службы.

Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, идей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. К числу таких проблем можно отнести:

• определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

• обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;

• создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статический учет государственных служащих;

• организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

• анализ актуальности программ обучения и оценка качества выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными учреждениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое регулирование. Прежде всего, это связано с законодательным и иным нормативным регулированием государственной службы как самостоятельного публичного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

• законность;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• равный доступ граждан к государственной службе;

• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

• соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

• установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

• учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

• соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

• единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

• единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

• единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих;

• учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

• соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

• соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.