1.3. Формы взаимодействия местного самоуправления с населением

Анализ законодательства показывает, что население является основной составной частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом. В связи с этим общественный контроль за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами предоставленных им полномочий является обязательным условием для осуществления местного самоуправления.

Являясь высшей формой непосредственной демократии на местном уровне, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных решений по вопросам местного значения и гарантию их исполнения. К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок реализации гражданами права на референдум в Российской Федерации, относятся Конституция Российской Федерации (ст. 3, 32, 130), Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ местный референдум является одной из основных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Данный Федеральный закон установил перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В соответствии с названным Законом инициативу могут выдвигать граждане, избирательные объединения и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. Инициатива органов муниципального образования оформляется в соответствии с Федеральным законом правовыми актами представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

В ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что уставом муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения. Однако в большинстве уставов муниципальных образований такие гарантии отсутствуют. Гарантией участия населения в непосредственном решении вопросов местного значения могла бы стать реализация ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ, которая закрепила, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Это весьма желательно, так как в большинстве конституций (уставов), законов субъекта Федерации, уставов муниципальных образований обязательности проведения местного референдума для решения наиболее основополагающих вопросов также не закреплено. Кроме того, в этих актах следовало бы предусмотреть право последующего общественного контроля за исполнением решений местных референдумов.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения населением, гражданами, общественными объединениями и средствами массовой информации полных и достоверных сведений о деятельности муниципальных органов. Данные положения создают условия для компетентного голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также для инициирования отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Все это создает необходимые условия для осуществления эффективного и всестороннего общественного контроля населением, гражданами, общественными объединениями за соответствием деятельности органов и должностных лиц законодательству, уставу муниципального образования и своим полномочиям¹¹.

Значительные полномочия населения в контрольной деятельности закреплены ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. В ней предусмотрено, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Однако Федеральный закон не устанавливает конкретные формы и порядок осуществления населением указанных полномочий. В то же время отмечено, что они могут быть урегулированы уставом муниципального образования в соответствии с ч. 3 ст. 34 рассматриваемого Федерального закона, закрепившего, что «порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования». Однако на муниципальном уровне этим вопросам не уделяется должного внимания¹².

Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которого граждане по месту жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В отличие от местного референдума сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, а также дает возможность гражданам непосредственно высказывать и выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, т.е. он служит формой проявления общественно-политической активности населения. Таким образом, сход граждан, заменяя собой представительный орган муниципального образования с численностью населения, обладающего избирательным правом, не более 100 человек, обладает теми же возможностями по контролю качества работы местной администрации, выборных должностных лиц местного самоуправления, что и представительный орган. Но используются сходы для этих целей недостаточно активно. Однако преодолеть этот недостаток может только само население.

В Федеральном законе № 131-ФЗ широко регламентируется реализация такой формы непосредственной демократии, как территориальное общественное самоуправление. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Территориальное общественное самоуправление – наиболее близкая и потому наиболее понятная населению форма местного самоуправления, способ вовлечения самых широких слоев населения в самоуправленческий процесс¹³.

Следующей формой контроля населения посредством обеспечения обратной связи для выявления общественного мнения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти являются опросы граждан, проводимые в соответствии со ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ на всей территории муниципального образования или на части его территории. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом¹⁴.

Новой важной формой участия населения в решении вопросов местного значения и одновременно формой контроля в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ являются публичные слушания, закрепленные в ст. 28. Публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования как по их собственной инициативе, так и по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемым вопросам. Они, как правомерно отмечается в литературе, используются для контроля за принятием и реализацией решений, в том числе по установлению публичных сервитутов¹⁵.

Таким образом, с учетом коллизионности действующего законодательства, регулирующего правовые и организационные принципы организации местного самоуправления, сложившейся правоприменительной практики, дискуссионности и активной обсуждаемости вопроса о статусе органов власти в юридической науке представляется целесообразным уйти от наметившейся в российском праве тенденции, рассматривающей органы публично-правовых образований с гражданско-правовой точки зрения как обычных хозяйствующих субъектов, без учета их правовой природы.