Раздел I. Теоретическая часть Теоретические основы организации местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Понятие и цели местного самоуправления

Общее понятие местного самоуправления можно сформулировать исходя из основных положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. (далее – Хартия), ратифицированной 44 государствами, в том числе и Российской Федерацией. Хартия в ст. 3 понимает под местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Из данного определения можно вывести основные признаки местного самоуправления: оно является способом решения вопросов публичного значения; осуществляется в установленных законом пределах; осуществляется в интересах населения; осуществляется как непосредственно, так и опосредованно, через избираемые представительные органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В национальном законодательстве местное самоуправление может определяться иначе, но тем не менее с учетом формулировки, данной в Хартии. К примеру, в Российской Федерации местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в установленных законами РФ и ее субъектов пределах самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В Основном Законе ФРГ 1949 г. местное самоуправление формулируется как право общин регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках своей компетенции в соответствии с законами также обладают правом местного самоуправления (ч. 2 ст. 88). Конституция Бельгии 1994 г. определяет местное самоуправление как коммунальные или провинциальные интересы, регулируемые коммунальными или провинциальными советами, которые создаются на выборной основе (ст. 41). В законодательстве США о местном самоуправлении штаты играют большую роль, нежели федерация. Законодательство штатов США часто определяет местное самоуправление как управление местных органов, осуществляемое в целях решения вопросов местного значения, а также как непосредственное решение гражданами вопросов местного значения.

Не заостряя внимания на рассмотрении основных моделей и теорий происхождения местного самоуправления, более подробно остановимся на рассмотрении признаков местного самоуправления, выделяемых в современной теории муниципального права, что должно способствовать раскрытию публично-правового характера местного самоуправления.

Первый признак. Местное самоуправление – форма осуществления власти, что подразумевает наличие системы политических отношений между органами местного самоуправления и тех граждан, чьи интересы они представляют, а также наличие политических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Властный характер местного самоуправления проявляется в обязательном характере всех муниципальных нормативных актов, принятых на местном уровне, для граждан, проживающих на территории данного муниципального образования.

Кроме того, как и любая демократическая власть, местное самоуправление имеет вполне определенную цель - представление и защита интересов граждан. Являясь инструментом решения вопросов местного значения, представительская функция местного самоуправления вполне может быть выдвинута на первый план. Исходя из этого, местное самоуправление, несомненно, является формой осуществления власти, так как имеет элементы управления (управленческие полномочия) в отношении граждан государства, проживающих на территории муниципального образования, осуществляет представление и защиту интересов граждан, как любая демократическая власть, и, наконец, включено в систему политических отношений с органами государственной власти. В федеративных государствах местное самоуправление взаимодействует как с федеральными органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов федерации (с последними в большей степени).

Самостоятельность местного самоуправления (второй признак) выражается в его независимости от системы органов государственной власти. Органы местного самоуправления или население муниципального образования при решении вопросов местного значения не связаны волей государственных органов (автономность местного самоуправления), что, однако, не предполагает безграничность местного самоуправления и его абсолютную оторванность от системы органов государственной власти. Местное самоуправление, являясь самостоятельным, не должно выходить за установленные законодательством рамки, кроме того, независимость местного самоуправления от органов государственной власти не отрицает сотрудничества между органами местного самоуправления (либо населения муниципального образования) и органами государственной власти, положительно сказываясь на развитии местного самоуправления в целом.

Самостоятельность местного самоуправления заключается также в недопустимости органов государственной власти вмешиваться в процесс осуществления местного самоуправления при отсутствии оснований для этого. В определенных случаях возможно непосредственное временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; такие случаи законодательно определены. В остальных случаях вмешательство государственных органов в процесс осуществления местного самоуправления недопустимо.

Местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления или населением под свою ответственность (третий признак). Органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие решение вопросов местного значения, несут ответственность за осуществляемую деятельность перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, а также перед государством в целом.

Ответственность муниципальных органов может пониматься в позитивном и негативном смыслах. Позитивная ответственность предполагает психологический и поведенческий аспекты деятельности человека, она возникает у человека уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или действует вопреки. Таким образом, позитивная ответственность не связана с непременным наступлением неблагоприятных последствий для субъекта, а лишь допускает их наступление, выражаясь в ответственном отношении субъекта к своим обязанностям. Данный аспект ответственности действует как в отношении органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц, так и в отношении группы граждан, осуществляющей местное самоуправление непосредственно⁴.

Четвертым признаком местного самоуправления можно назвать принцип непосредственного и опосредованного его осуществления. Так, ст. 3 Конституции РФ предусмотрено осуществление власти населением непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное решение населением вопросов местного значения выражается в возможности проводить местный референдум, выступать с правотворческой инициативой, а также в иных формах, которые не должны противоречить конституции государства. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления могут варьироваться в различных государствах, а также с течением времени в пределах одного государства. Суть непосредственности в решении вопросов местного значения предполагает отсутствие какого-либо промежуточного звена при осуществлении местного самоуправления населением. Решения принимаются либо инициативы реализуются самим населением, а принятые решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами власти.

Пятый признак. Цель местного самоуправления – решение вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения определяется законодательством государства, для того чтобы избежать пересечения предметов ведения государственных органов и органов местного самоуправления. Примечательно, что в федеративных государствах вопросы местного значения определяются, как правило, федеральным законодательством. По определению вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

Ряд государств придерживаются принципа остаточной компетенции для органов местного самоуправления, что позволяет им самостоятельно определять перечень вопросов местного значения, не распространяя свою инициативу на вопросы, составляющие предмет ведения государственных органов, и только в установленных законом пределах.

Осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом (шестой признак). Несмотря на свою самостоятельность, местное самоуправление подчиняется закону, являющемуся нормативной базой для его функционирования. Основы функционирования местного самоуправления определяются международными документами, конституцией государства и иными нормативными правовыми актами. В федеративных государствах основы местного самоуправления регулируются, помимо этого, как федеральным законодательством, так и законодательством ее субъектов.

Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (седьмой признак), что напрямую отражает его публично-правовой характер.

Придает местному самоуправлению характер публичной властной категории и экономический аспект (восьмой признак).

Местное самоуправление осуществляется на определенной территории (девятый признак). Власть как категория публичного права не может существовать отдельно от территории.

Последним, десятым, признаком, придающим местному самоуправлению характер публичной власти, является издание общеобязательных правовых актов по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов состоит из уставов муниципальных образований, правовых актов представительных органов местного самоуправления, правовых актов главы муниципального образования, местной администрации и актов иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

1.2. Система муниципальных правовых актов сельского поселения

Сельское поселение – сложная социально-экономическая система, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства, которая нисколько не проще городской социально-экономической системы. Наоборот, в сельском поселении добавляется комплекс факторов, усложняющих общий ход развития.

Основные задачи муниципального управления в сельской местности могут быть сформулированы следующим образом:

1. Организация самоуправления, вовлечение активной части сельских жителей в процесс муниципального управления.

2. Поддержка сельскохозяйственного производства и агропереработки.

3. Регулирование землепользования, планировки и застройки поселений.

4. Содержание и развитие инженерной инфраструктуры поселений и сферы обслуживания.

5. Содержание и развитие социальной сферы поселений.

В свете решений Федерального закона № 131-ФЗ муниципальная политика в сельской местности должна быть переориентирована на достижение следующих целей:

1. Развитие социальной сферы сельских поселений, сокращение разрыва между городом и селом в уровне обеспеченности объектами социальной сферы.

2. Создание социальных и экономических основ для повышения престижности проживания в сельской местности.

3. Расширение рынка труда в сельской местности путем создания условия для развития сельскохозяйственного производства и роста доходов сельских жителей.

4. Создание условий для завершения передачи объектов социальной сферы сельскохозяйственными предприятиями и организациями в ведение органов местного самоуправления.

Поставленные задачи могут быть успешно решены, если, прежде всего, будет приоритетная государственная поддержка развития социальной сферы сельских поселений на федеральном и региональном уровнях. Необходимо разработать эффективный экономический механизм, обеспечивающий содержание и эксплуатацию объектов социальной сферы села на уровне нормативных требований.

Важную роль должно сыграть повышение эффективности использования материально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путем формирования предприятий интегрированного типа. И, наконец, большое значение имеет формирование правового и методического обеспечения социального развития села.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в первоначальной редакции устанавливал, что наделенные в соответствии с ним и уставом муниципального образования правами юридического лица органы местного самоуправления являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Ныне действующая редакция ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных в Гражданский кодекс РФ и иные законы в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений, конкретизирует организационно-правовую форму органа местного самоуправления, указывая, что он является муниципальным казенным учреждением.

Такая точка зрения федерального законодателя представляется ошибочной и вызывает по меньшей мере недоумение. По мнению В.А. Слыщенкова, подход нынешнего законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом произвольного усмотрения, не имеющим внутренней логики и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах. Несовершенство законодательства объясняется отсутствием всякого направляющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным изменчивым усмотрением⁵.

Как отмечает В.А. Щепачев, серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений (ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ) в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти – публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций⁶. Указанная статья Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Как указывает О.Л. Савранская, определение органов местного самоуправления, данное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не указывает на их природу как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода являются присутствующее в указанном Федеральном законе постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления, фактическая подмена субъекта прав местного самоуправления. В законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к органам местного самоуправления как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не органам публично-правового образования⁷.

Общая правоспособность публично-правовых образований – муниципальных образований закрепляется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными и региональными законами, уставами муниципальных образований. Муниципальные образования действуют в рамках публичного права, вступая в частноправовые отношения только для решения публичных задач, но уже не как носители публичной власти, а как участники гражданского оборота, отношения которых базируются на принципах гражданского законодательства.

Поскольку гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований строится на двух началах – частном и публичном, в законодательстве внесены еще больше путаницы в вопрос определения статуса органов муниципальных образований, наделив их правами юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения и обязав проходить обязательную государственную регистрацию в качестве юридических лиц. Таким образом, с легкой руки законодателя публичные органы власти превратились в обычные юридические лица – казенные учреждения.

Как указывают В.И. Савин, К.Л. Медолазов, признание какой-либо двойственности правового положения органов публичной власти не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции⁸.

Анализ Конституции РФ, Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, положений федерального законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности местного самоуправления, выявляет серьезные противоречия между указанными законодательными актами и не позволяет однозначно решить проблему правового статуса органа местного самоуправления.

Грубые попытки «притянуть» органы местного самоуправления к статусу казенных учреждений не согласуются ни с общими принципами гражданского законодательства, ни с природой публично-правовых (муниципальных) образований, от имени которых выступают органы местного самоуправления.

По мнению О.Л. Савранской, как в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в сознании управленцев не прослеживается идея единого субъекта правоотношений – м униципального образования (не юридического лица, а его аналога – особого субъекта правоотношений), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). Тем самым указанный Федеральный закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве⁹.

Гражданско-правовой статус публично-правовых образований, в том числе муниципальных образований, определяет ст. 124 Гражданского кодекса РФ. В отличие от публичных отраслей права, она устанавливает принцип равенства положения муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с положением иных участников этих отношений – граждан и юридических лиц. Указанной нормой гражданская правосубъектность муниципальных образований приравнивается к правосубъектности юридических лиц за некоторыми исключениями, вытекающими из закона или особенностей данных публично-правовых образований.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации№, содержащееся в ст. 124 Гражданского кодекса РФ указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти.

Будучи равноправными субъектами гражданских правоотношений, государственные и муниципальные образования выступают в данном качестве носителями субъективных гражданских прав (имущественных и личных неимущественных) и обязанностей, составляющих содержание соответствующего правоотношения, а также гражданско-правовой ответственности¹⁰.

Предметом деятельности органов местного самоуправления является осуществление ими публичной власти для достижения поставленных перед ними целей.

Органы местного самоуправления обладают самостоятельной компетенцией по решению вопросов местного значения, в то время как казенные учреждения обеспечивают реализацию полномочий органов местного самоуправления.

Таким образом, проведенный анализ правосубъектности органов местного самоуправления показал, что налицо коллизия – искусственно созданное законодателем неестественное сочетание статусов органа публично-правового образования и юридического лица – казенного учреждения.

Необходимо помнить, что с учетом закрепленного ст. 125 Гражданского кодекса РФ положения органы публично-правовых образований приобретают и осуществляют имущественные права и обязанности исключительно от имени публично-правовых образований.