2. Загальна характеристика документів, що визначають міжнародні та європейські стандарти щодо органів прокуратури

Керівні принципи ООН щодо ролі обвинувачів від 1990 року.

(Прийнято восьмим Конгресом Організації Об’єднаних Націй з профілактики злочинності і поводження з правопорушниками. Гавана, Куба, 27 серпня – 7 вересня 1990 року)

Наведені нижче Керівні принципи, які були розроблені для надання допомоги державам-членам у вирішенні завдань забезпечення і підвищення ефективності, незалежності та справедливості обвинувачів, при проведенні кримінального розгляду повинні дотримуватися і братися до уваги урядами в рамках їхнього національного законодавства та практики і повинні бути доведені до відома обвинувачів, а також інших осіб, таких, як: судді, адвокати, посадові особи виконавчих і законодавчих органів та населення в цілому. Ці Керівні принципи були розроблені стосовно публічних обвинувачів, але вони в рівній мірі, у відповідних випадках, застосовні до обвинувачів, призначених ad hoc.

Кваліфікація, відбір та професійна підготовка

1. Особи, відібрані як обвинувачі, повинні мати високі моральні якості і здібності, а також відповідну підготовку і кваліфікацію.

2. Держави забезпечують, щоб:

a) критерії відбору обвинувачів включали гарантії проти призначень, заснованих на упередженості або забобонах, і виключали будь-яку дискримінацію щодо будь-якої особи за ознакою раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного, соціального чи етнічного походження, майнового, станового, матеріального чи іншого положення, притому виключення, що не повинно розглядатися як дискримінація, вимога призначати кандидатом на посаду обвинувача, громадянина відповідної країни;

b) обвинувачі мали відповідну освіту та підготовку, усвідомлювали ідеали й етичні норми, властиві цій посаді, і були інформовані про конституційні і нормативні заходи з охорони прав обвинувачених осіб і жертв, а також про права людини та основоположні свободи, визнані національним і міжнародним правом.

Статус та умови служби

3. Обвинувачі, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь і гідність своєї професії.

4. Держави забезпечують, щоб обвинувачі могли виконувати свої професійні обов’язки в обстановці, вільній від загроз, перешкод, залякування, непотрібного втручання або невиправданого притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

5. Обвинувачі і їх сім’ї забезпечуються фізичним захистом з боку влади в тих випадках, коли існує загроза їхній безпеці в результаті виконання ними функцій щодо здійснення обвинувачення.

6. Розумні умови служби обвинувачів, їх належну винагороду і, де це можливо, тер-ін повноважень, пенсійне забезпечення та вік виходу на пенсію встановлюються законом або опублікованими нормами або положеннями.

7. Підвищення на посаді обвинувачів, де існує така система, ґрунтується на об’єктивних факторах, зокрема на професійній кваліфікації, здібностях, моральних якостях і досвіді, і рішення по ньому приймається у відповідності зі справедливими і неупередженими процедурами.

Свобода переконань і асоціацій

8. Обвинувачі, як і інші громадяни, мають право на свободу вираження поглядів, переконань, асоціацій та зборів. Вони, зокрема, мають право брати участь в публічному обговоренні питань права, здійснення правосуддя і заохочення та захисту прав людини, вступати в місцеві, національні або міжнародні організації, або створювати такі організації та відвідувати їхзасідання, не піддаючись обмеженню своєї професійної діяльності внаслідок своїх законних дій або членства в законній організації. Здійснюючи ці права, обвинувачі у своїх діях завжди керуються правом і визнаними нормами і етикою своєї професії.

9. Обвинувачі мають право створювати або приєднуватися до професійних асоціацій або інших організацій, які представляють їх інтереси, що підвищує їх професійну підготовку та захищає їх статус.

Відносини з іншими урядовими органами або інституціями

20. Для забезпечення справедливості та ефективності обвинувачення обвинувачі прагнуть співпрацювати з поліцією, судами, юристами, захисниками та іншими урядовими органами або інституціями.

Дисциплінарні провадження

21. Дисциплінарні порушення обвинувачів повинні ґрунтуватися на праві або правових актах. Скарги на обвинувачів, в яких стверджується, що вони своїми діями явно порушили професійні стандарти, невідкладно і неупереджено розглядаються згідно з відповідною процедурою. Обвинувачі мають право на справедливий розгляд. Рішення підлягає незалежній перевірці.

22. Дисциплінарне провадження щодо обвинувачів гарантує об’єктивну оцінку і прийняття об’єктивного рішення. Воно проводиться відповідно до права, кодексу професійної поведінки та інших установлених стандартів та етичних норм у світлі цих Керівних принципів.

Рекомендація ПАРЄ 1604 (2003) 11 «Про роль служби публічних. обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» від 2003 року.

3. Асамблея бере до уваги рекомендацію Комітету Міністрів Rec (2000) 19 «Про роль служби публічного обвинувачення в системі кримінальної юстиції» і вважає, що цей документ є докладним посібником з питань здійснення поточної діяльності і май-бутніх реформ служб публічного обвинувачення для всіх без винятку держав – членів Ради Європи. Асамблея, зокрема, зазначає факт визнання в цій рекомендації необхід-ності посилення боротьби зі злочинністю як усередині держав, так і з міжнародною злочинністю і заклик до підвищення рівня міжнародного співробітництва у криміналь-них справах в умовах всебічної поваги принципів ЄКПЛ. Асамблея рекомендує, щоб держави-члени домагалися всебічного і негайного втілення в життя цього документа.

5. Тому Асамблея вітає створення Конференції Генеральних обвинувачів Європи, якій, поза сумнівом, належить зіграти важливу, активну і провідну роль у справі узагальнення різних культур і досвіду служб публічного обвинувачення всіх без винятку країн Ради Європи. Як форум, що об’єднує провідних фахівців і здатний проводити широкомасштабні спеціалізовані обговорення, цей орган має величезний потенціал з вироблення і розгляду пропозицій, надання консультативних послуг, зіставленню обставин різних країн та виявлення передового досвіду, і значно сприяє діяльності Ради Європи в цій сфері. Внаслідок цього Асамблея вважає, що цей орган заслуговує надання йому постійної основи на рівні, відповідному Консультативній раді європейських суддів (CCJE), і виділення йому належних ресурсів.

Рекомендація Rec (2000) 19 Комітету Міністрів державам-членам «Про роль служби публічного обвинувачення в системі кримінальної юстиції» від 2000 року.

У межах повноважень Європейського комітету із проблем злочинності (CDPC) Комітету експертів щодо ролі Служби публічного обвинувачення в системі кримінальної юстиції (PC-PR) було доручено вивчити статус і її роль у системі кримінальної юстиції для розробки рекомендацій. PC-PR збирався сім раз із жовтня 1996 до листопада 1999 року.

Комітет склав анкету, яка була спрямована усім державам-членам. Під час свого останнього засідання Комітет схвалив проекти Рекомендації й пояснювальної записки до неї. Під час 48-го засідання в червні 2000 року CDPC вивчив ці тексти.

Він схвалив проект Рекомендації й передав його в Комітет Міністрів. Крім того, він затвердив текст пояснювальної записки.

У ході 724-го засідання Комітету Міністрів на рівні заступників у жовтні 2000 року текст Рекомендації був затверджений і була схвалена публікація пояснювальної записки.

Відносини між публічними обвинувачами і виконавчою та законодавчою владою

11. Держави повинні вжити заходів, щоб забезпечити виконання публічними обвиувачами своїх професійних обов’язків без необґрунтованого втручання або необґрунтованого покладання на них цивільної, карної й іншої відповідальності. Однак публічні обвинувачі повинні періодично привселюдно звітувати про свої дії в цілому і, зокрема, про те, як вони здійснювали свої пріоритетні повноваження.

12. Публічні обвинувачі не втручаються в діяльність законодавчої й виконавчої влади.

13. У випадку якщо служба публічного обвинувачення є частиною або підкоряється уряду, держава повинна гарантувати, що:

a. Характер і обсяг повноважень уряду відносно служби публічного обвинувачення встановлюються законом;

b. Уряд здійснює свої повноваження відкрито, відповідно до міжнародних договорів, національного законодавства й загальних принципів права;

c. Якщо уряд дає загальні вказівки, вони повинні видаватися в письмовій формі й бути опубліковані відповідним чином;

d. Якщо уряд має повноваження для надання вказівок про початок певної справи, такі вказівки повинні містити відповідні гарантії відкритості і справедливості відповідно до національного законодавства, виконання урядом його обов’язків, наприклад:

– вимагати попередніх письмових роз’яснень від компетентного публічного обвинувача або органу, який здійснює публічне обвинувачення;

– належним чином роз’ясняти свої письмові вказівки, особливо якщо вони мають різнобіжності з рекомендаціями публічного обвинувача, і передавати їх у порядку підпорядкованості;

– подбати, щоб до суду всі роз’яснення і вказівки були залучені до справи, щоб інші особи могли з ними ознайомитися й висловити свою думку;

e. Публічні обвинувачі вільні у наданні суду будь-яких юридичних аргументів за своїм вибором, навіть коли вони повинні в письмовій формі відображати отримані вказівки;

f. У принципі, неприпустимі індивідуальні вказівки про заборону обвинувачення. Якщо тільки того не вимагає справа, подібні вказівки повинні залишатися винятками й підкорятися не тільки вимогам, зазначеним у параграфах «d» і «е», але й спеціальному контролю, зокрема щодо гарантій відкритості вказівок.

14. У країнах, де служба публічного обвинувачення незалежна від уряду, держава повинна вжити ефективних заходів для того, щоб гарантувати закріплення в законі характеру й обсягу незалежності служби публічного обвинувачення.

15. Для того, щоб сприяти зміцненню справедливості й ефективності кримінальної політики, публічні обвинувачі повинні співпрацювати з урядовими агенціями й інституціями так, як це визначено законом.

16. Публічні обвинувачі повинні в кожному випадку мати можливість безперешкодно розпочинати процедуру обвинувачення проти публічних службовців, особливо за корупцію, незаконне використання повноважень, грубе порушення прав людини і за інші злочини, визнані міжнародним правом.

Відносини між публічними обвинувачами і суддями

17. Держави повинні вжити відповідних заходів для забезпечення того, щоб компетенція і процесуальне становище публічних обвинувачів були встановлені законом таким чином, щоб не було ніяких сумнівів у незалежності й неупередженості суддів. Зокрема, держави зобов’язані гарантувати, що та сама людина не може одночасно виконувати обов’язки публічного обвинувача й судді.

18. Однак якщо правова система допускає, держава повинна вжити заходів для того, щоб уможливити послідовне виконання тією самою особою функцій публічного обвинувача й судді або vice versa. Такі зміни посади можливі тільки на підставі чітко вираженого бажання заінтересованої особи і з дотриманням необхідних умов.

19. Публічні обвинувачі повинні поважати незалежність і неупередженість суддів; зокрема, вони не повинні піддавати сумніву рішення суду, не перешкоджати їхньому виконанню, крім як при використанні свого права на оскарження або при здійсненні інших офіційних процедур.

20. Публічні обвинувачі повинні бути об’єктивними і справедливими під час судового розгляду. Зокрема, вони повинні представляти суду факти і юридичні аргументи,

що мають відношення до справи, які необхідні для справедливого здійснення правосуддя.

Міжнародне співробітництво

37. Незважаючи на те, що інші державні органи можуть виконувати функції, що стосуються міжнародного співробітництва у сфері правосуддя, повинні розширюватися прямі контакти між публічними обвинувачами різних країн, які або закріплені в системі міжнародних угод, або здійснюються в робочому порядку.

38. У низці сфер повинні бути вжиті заходи для розширення безпосередніх контактів публічних обвинувачів при здійсненні міжнародного судового співробітництва.

Зокрема, такі заходи повинні полягати в такому:

a. Розповсюдженні документів;

b. Складанні списків контактних адрес із вказівкою імен осіб, з якими можна зв’язатися в різних органах обвинувачення, а також царині їх діяльності, сфери відповідальності і т. ін.;

c. Встановленні постійних особистих контактів між публічними обвинувачами різних країн, особливо шляхом організації регулярних зустрічей між Генеральними обвинувачами;

d. Організації навчальних семінарів і зустрічей з обміну інформацією;

e. Уведенні й розширенні функцій посади юриста зі зв’язків, з місцезнаходженням в іноземній державі;

f. Навчанні іноземним мовам;

g. Розширенні використання електронних коштів обміну інформацією;

h. Організації робочих семінарів з іншими державами з питань взаємодопомоги й загальних проблем кримінального правосуддя.

39. З метою поліпшення раціоналізації й досягнення координації дій із взаємодопомоги повинні бути прикладені зусилля, щоб сприяти:

a. Усвідомленню публічними обвинувачами в цілому необхідності активної участі в міжнародному співробітництві й

b. Спеціалізації деяких публічних обвинувачів у сфері міжнародного співробітництва. Для цієї мети держави повинні вжити заходів по забезпеченню того, щоб публічний обвинувач запитуючої держави, де він або вона відповідають за міжнародне співробітництво, міг направити запит про взаємне співробітництво безпосередньо посадовій особі запитуваної держави, що має повноваження на виконання запитуваної дії, і щоб ця посадова особа мала можливість передати йому отримані докази.

Рекомендація Rec (2012) 11 Комітету міністрів державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції»

Резолюція 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Функціонування демократичних інституцій в Україні" ухвалена у Страсбурзі (Французька Республіка) 4 жовтня 2010 року

Дослідження Венеціанської комісії № 494/2008 «Конституційні положення щодо служб обвинувачення в державах – членах Ради Європи» від 2008 року (Витяг).

Звіт Венеціанської комісії з Європейських стандартів щодо незалежності судової системи: частина ІІ – Служба обвинувачення (від 17–18 грудня 2010 року).

Коментарі членів Венеціанської комісії на проект Закону України «Про прокуратуру» від 2004 року.

Висновок № 539/2009 Венеціанської комісії щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» від 2009 року.

Висновок № 667/2012 Венеціанської комісії щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» 

Висновок № 2 (2008) Консультативної Ради Європейських Прокурорів щодо «Альтернативних кримінальному переслідуванню заходів»

Цей висновок був підготовлений у відповідності з Положенням, наданим Консультативній раді Комітетом міністрів¹, враховуючи Рамковий загальний план дій для роботи КРЄП² та висновки Конференції Генеральних прокурорів Європи, яка проходила у Целле (Німеччина) 23-25 червня 2004 року за темою «Дискреційні повноваження державних обвинувачів: можливість або правовий принцип – переваги та недоліки».

На цій конференції, Генеральні прокурори Європи із задоволенням відмітили тенденцію до гармонізації цілей, що переслідуються у Європі, навколо принципів публічного інтересу, рівності всіх осіб перед законом та індивідуалізації кримінального правосуддя, у відповідності із Рекомендацією Rec(2009)19. Конференція Генеральних прокурорів Європи закликала до застосування наступних принципів:

а. повинна існувати можливість вибору між реагуванням кримінального кримінального правосуддя та інших видів реагування на кримінальні діяння, незважаючи на те, чи функціонує система обов’язкового або дискреційного обвинувачення, у той самий час пам’ятаючи про те, що у рамках публічного інтересу необхідно карати за серйозні правопорушення;

b. необхідність для альтернативних кримінальному переслідуванню заходів бути серйозним, надійним засобом для попередження нових злочинів, у той самий час беручи до уваги інтереси постраждалих осіб;

с. необхідність для альтернативних кримінальному процесу заходів застосовуватися у відповідності із застереженнями законодавства, збалансовуючи права постраждалих осіб з об’єктивно справедливим та неупередженим ставленням до злочинця.

Спільний висновок Консультативної ради європейських суддів (CCJE) і Консультативної Ради європейських обвинувачів (CCPE) щодо відносин між суддями і обвинувачами в демократичному суспільстві («Бордоська Декларація») від 18 листопада 2009 року

Висновок № 3 (2008) Консультативної Ради європейських обвинувачів (ССРЕ) «Роль Служб обвинувачення поза сферою кримінального права» від 2008 року.

Роль публічного обвинувача поза сферою кримінального права у практиці Європейського суду з прав людини (Витяг) (березень 2011 року)

Рекомендація Rec (2012)11 Комітету міністрів державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (Прийнята Комітетом Міністрів 19 вересня 2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів)

Рекомендація встановлює низку керівних принципів щодо їх ролі поза системою кримінальної юстиції, особливо в таких галузях, як цивільне і адміністративне право.

Разом ці дві рекомендації(REC2000 і REC2012) спрямовані на забезпечення повного набору принципів, що визначають статус, повноваження і діяльність служби публічного обвинувачення для всіх галузей права в сучасній демократичній державі. Незалежно від характеру своїх обов'язків, будь-то кримінальне, цивільне, адміністративне або інше право, публічні обвинувачі повинні виконувати свої обов’язки у повній відповідності з принципами верховенства права, прав людини та інших принципів, які є фундаментальними у всіх демократичних суспільствах.

Якими є повноваження публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції і наскільки вони є широкими?

Повноваження у галузі цивільного права, які здійснюються через суд, покладаються на публічних обвинувачів більш ніж у половині держав-учасників, що є державами з правовими системами в рамках французької та німецької правової сім’ї, хоча в деяких випадках обов'язки є обмеженими. Наглядові повноваження публічного обвинувача щодо адміністративних органів та інших юридичних осіб є визнаною особливістю Prokuratur і тих держав-учасників, які мають такі органи, хоча і не обов’язково. Загалом, системи загального права і скандинавська система не включають повноваження поза сферою кримінального права до компетенції служби публічного обвинувачення. Такі обов'язки, які могли б бути поза системою кримінальної юстиції, були покладені на інші спеціалізовані агенції, такі, як омбудсмени.

Ілюстрацією повноважень публічних обвинувачів у системі загального права є визнання або анулювання шлюбів, захист дітей або недієздатних осіб і реєстрацію або припинення діяльності асоціацій та фондів. У комерційному праві повноваження служби публічного обвинувачення включають питання реєстрації комерційних структур, банкрутство, неплатоспроможність і припинення діяльності компаній. Є правові системи, які покладають на публічних обвинувачів обов’язки у сфері трудового права, що стосується, зокрема, представництва інтересів працівників перед судами. Іншою групою повноважень публічних обвинувачів є правовий контроль публічної адміністрації та інших юридичних осіб під кутом зору відповідності їх діяльності закону. Це включає можливість подавати апеляцію чи оскаржувати будь-яким іншим чином рішення різних адміністративних органів і підтверджувати відповідність положенням конституції національного закону шляхом оскарження до конституційного або верховного суду. В цілому, ці повноваження покладені на публічного обвинувача з міркувань публічного інтересу та захисту прав людини і, як правило, здійснюється в суді.

Декларація про мінімальні стандарти щодо безпеки і захисту прокурорів і їх сімей, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів в Хельсінкі, Фінляндія, 1 березня 2008 року.