ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ПІДГОТОВКИ КАДРІВ
КАФЕДРА ОРГАНІЗАЦІЇ РОБОТИ ТА УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ
Навчальна дисципліна:
«Організація роботи та управління в органах прокуратури»
Л Е К Ц І Я № 1.4
РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ З ВРАХУВАННЯМ МІЖНАРОДНИХ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИХ СТАНДАРТІВ
РОЗРОБИВ: професор кафедри,
кандидат юридичних наук Кощинець В.В.
КИЇВ - 2013
ПЛАН ЛЕКЦІЇ
ВСТУП
1. Історичні умови та загальні засади реформування органів прокуратури
2. Загальна характеристика документів, що визначають міжнародні та європейські стандарти щодо органів прокуратури, їх основні положення
3. Міжнародні стандарти щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя
4. Міжнародні стандарти щодо ролі прокурора поза сферою кримінального права
5. Загальна характеристика проекту Закону України „Про прокуратуру” (опублікованого в газеті „Закон і Бізнес”) та його відповідність міжнародним та європейським стандартам
Рекомендована література
Питання для самостійного опрацювання
1. Історичні умови та загальні засади реформування органів прокуратури
Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 р. проголосила створення незалежної самостійної української держави України. Розпочалася активна діяльність по створенню правової бази незалежної держави. Законом України «Про прокуратуру», прийнятим Верховною Радою України 5 листопада 1991 р., визначені сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури.
28 червня 1996 р. Верховна Рада України прийняла Конституцію України - Основний Закон нашої держави. Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено розділ VII Конституції, де вказано, що вона становить єдину систему.
Із здобуттям Україною незалежності починається і нова сторінка в історії прокуратури нашої держави.
Видатною подією доленосного значення стало прийняття 28 червня 1996 р. нової Конституції України. Вирішальну роль вона відіграла і у визначенні прокуратури України як єдиної системи, присвятивши їй окремий розділ. Це зумовлено тим, що прокуратура виконує функції та повноваження, які є самостійним видом державної діяльності.
Становлення і розвиток прокуратури суверенної України припали на складний період глобальних перетворень у всіх галузях суспільного життя. Він позначився багатьма негативними явищами: затяжною економічною кризою, політичною нестабільністю, соціальними негараздами, правовим нігілізмом, вибухом злочинності.
Особливо небезпечними виявилися прояви кризи законності на рівні особистості, недовіри громадян до права як інструмента регулювання суспільних відносин. Відбувалося знецінення авторитету будь-яких соціальних норм взагалі, у тому числі права, моралі, культурних традицій.
Стрімкі і неоднозначні процеси в соціально-економічному, політичному, правовому житті країни поставили перед прокуратурою проблеми, яких до цього періоду практично не існувало.
Різкий спалах злочинності початку-середини 90-х років уже минулого століття, набуття нею небачене жорстоких, корисливих форм, «розквіт» у небувалих масштабах тіньової економіки, корупції, організованої злочинності; кримінальні розборки, вбивства на замовлення, бандитизм, контрабанда зброєю, наркобізнес, інші злочинні прояви та негативні явища невідступне супроводжували наше суспільство на шляху його докорінного реформування.
Політична нестабільність, соціальні проблеми, а відтак постійна напруга в суспільстві вимагали від прокуратури перебудови її діяльності, зміни пріоритетів і нових підходів до вирішення поставлених перед нею завдань.
Саме в ці роки розпочався шалений тиск на прокуратуру і, передусім, на вищий її орган Генеральну прокуратуру України з боку різних політичних кіл з метою використати її у певних кон'юнктурних цілях. Почали лунати пропозиції щодо обмеження її повноважень, скорочення функцій, передачі у підпорядкування органам виконавчої влади тощо, з посиланням при цьому на міжнародний досвід.
Слід зауважити, що зарубіжний досвід організації та діяльності прокуратури свідчить про те, що у цьому питанні немає якихось чітко окреслених міжнародно-правових стандартів. Тут доречно навести таке положення Меморандуму про домовленість Генеральних прокурорів, представлених на зустрічі у Словаччині в грудні 1999 р.:
«Відмінності в організаційній структурі прокуратури, як і відмінності у повноваженнях прокуратури як органу по захисту закону, що базуються на традиціях і правовій культурі, мають свої причини і є важливими для досягнення завдань правової держави. Реальним завданням є не ліквідація цього органу, а його зміцнення...»
Пристрасті навколо питання щодо статусу прокуратури, які давно перейшли з правової у політичну площину, негативно позначилися на діяльності прокуратури і сприяли тому, що в перші роки становлення і функціонування прокуратури незалежної України було допущено чимало концептуальних помилок щодо ролі та значення прокуратури у системі державних органів.
Не сприяло належному виконанню органами прокуратури відповідальних і важливих для держави функцій те, що за останні 10 років прокуратуру України очолювали 5 керівників, тоді як конституційний строк Генерального прокурора України 5 років. Причому заміни відбувалися не тільки з об'єктивних причин.
У таких складних умовах із середини 1998 р. почалося, з одного боку, реформування прокуратури відповідно до нових вимог, а з іншого, відновлення традицій і напрацювань у прокурорсько-слідчій діяльності, необхідність яких було доведено часом, а також авторитету органів прокуратури у суспільстві.
Поряд із вжиттям заходів щодо підвищення ефективності нагляду за додержанням і застосуванням законів за останні три роки було здійснено ряд значних кроків у реформуванні організації та діяльності прокуратури з метою поступового трансформування її моделі.
По-перше, проведено суттєву структурну перебудову центрального апарату Генеральної прокуратури та підпорядкованих прокуратур з метою впровадження оптимального варіанта організації роботи, ліквідації дисбалансу між управлінсько-контролюючою верхівкою та низовими ланками, на які лягає основний тягар прокурорсько-слідчої роботи. Відбулося значне скорочення управлінських апаратів: Генеральної прокуратури понад 40 відсотків, обласних на третину. Одиниці, що вивільнилися, передано до міських і районних прокуратур, так би мовити, на «передову», де йде основна боротьба за зміцнення законності в державі.
Ліквідовано зайві ланки, зокрема, так звані спецпрокуратури на правах обласних, окремі структурні підрозділи в центральному і обласних апаратах. Наприклад, у вересні 2001 р. перестали існувати кілька відділів Генеральної прокуратури, а виконання їх функцій передано до інших підрозділів з одночасним скороченням штатів (відділи нагляду за додержанням законів про права неповнолітніх, про адміністративні правопорушення, підготовки кадрів і роботи з навчальними закладами тощо). Важливим кроком, спрямованим на посилення наглядової ролі прокуратури у боротьбі зі злочинністю, стало запровадження посади заступника Генерального прокурора, який одночасно є начальником управління нагляду за спеціальними підрозділами та іншими органами, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією.
По-друге, повністю оновлено відомчу нормативну базу прокуратури: регламент, галузеві накази Генерального прокурора, положення про структурні підрозділи, інструкції тощо, оскільки попередні внутрішньовідомчі акти не відповідали сучасним вимогам щодо організації прокурорської діяльності.
По-третє, особлива увага приділялася кадрам, їх ротації. За останні три роки призначено 80 відсотків нових прокурорів обласного рівня. Поряд із кадровим зміцненням прокуратур вживалися заходи щодо посилення контролю за їх діяльністю, підвищення персональної відповідальності її керівників за стан справ на місцях.
По-четверте, вживалися заходи організаційного характеру щодо боротьби з паперотворчістю, зменшенням бюрократичного тиску апарату на низові ланки. З цією метою переглянуто підходи до планування роботи, ширше став застосовуватися диференційований підхід, скорочено до мінімуму кількість завдань, що направляються на місця, міським і районним прокурорам надано можливість вибору планових заходів з урахуванням реального стану законності на відповідній території.
Зазначені заходи, реалізація яких стала можливою багато в чому завдяки принциповій і послідовній позиції Генерального прокурора України, дозволили докорінно змінити саму спрямованість прокурорської діяльності, значно підвищити її ефективність, націлити на досягнення кінцевого результату усунення порушень закону, реальний захист інтересів держави і прав громадян, притягнення винних правопорушників до встановленої законом відповідальності. Вдалося зберегти самостійність прокуратури, відстояти необхідність продовження здійснення прокуратурою функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів та досудового слідства.
Збереження за прокуратурою зазначених функцій має принциповий характер і недарма навколо цієї проблеми не вщухають гострі дискусії. Підґрунтя цього питання є зрозумілим: дієвий нагляд за додержанням законності і проведення досудового слідства на високому професійному рівні органом, який накопичив величезний досвід розслідування найбільш небезпечних і тяжких злочинів, не влаштовує тільки правопорушників і злочинців. Для добросовісних громадян і державних інтересів ці прокурорські функції є важливими і необхідними.
Метою реформування прокуратури є приведення організації і порядку діяльності органів прокуратури у відповідність до її конституційних функцій, створення необхідних правових умов для вдосконалення діяльності по захисту інтересів громадян і держави, визначення гарантій правового статусу прокуратури як єдиної самостійної системи, а також принципів і механізмів взаємодії прокуратури з іншими органами державної влади.
Прокуратура України як самостійний державно-правовий інститут усією своєю діяльністю сприяє реалізації головної ідеї нової Конституції України: держава існує для людей, з гідністю і повною віддачею виконує своє призначення щодо захисту і зміцнення нашої державності та законності.
У щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2012 році знайшлося місце і питанню реформи прокуратури.
Зокрема, у посланні йдеться про таке:
«Упровадження нової моделі кримінального процесу потребує також зміни ролі прокуратури, якійналежить перетворитися з пострадянського органу в ефективну структуру, що відповідає визнаним демократичним стандартам. На необхідності реформування прокуратури неодноразово наголошували міжнародні інституції та європейські експерти.
… низка питань потребує переосмислення і нового нормативного врегулювання. Зокрема, це стосується виконання прокуратурою функції загального нагляду за додержанням законів, прав прокурора на зупинення дії актів органів державної влади та місцевого самоврядування замість звернення до суду, повноважень на представництво в суді. Основний напрям діяльності прокуратури має обмежуватися кримінальною юстицією: процесуальним керівництвом розслідуванням, підтриманням державного обвинувачення у суді та наглядом за виконанням судових рішень у кримінальному судочинстві. Статус прокурорів у питаннях добору, кар’єри, відповідальності має бути наближений до статусу суддів» (сторінка 151 послання).
З цих положень випливає кілька висновків:
1) прокуратурі слід надалі відмовитися від функції загального нагляду;
2) прокурори повинні в майбутньому зосередитися виключно на сфері кримінальної юстиції;
3) статус прокурорів має бути прирівняний до статусу судді;
4) реформування відбуватиметься відповідно до європейських стандартів.
На необхідності реформування органів прокуратури акцентовано Президентом України і на виступі на Всеукраїнській нараді працівників прокуратури щодо стану впровадження вимог нового Кримінального процесуального кодексу України у практичну діяльність правоохоронних органів та першочергові заходи щодо їх подальшого реформування, що відбуласі 19 квітня 2013 року, а саме:
„Розпочаті зміни у сфері кримінальної юстиції вимагають не зупинятися на досягнутому.
Першочерговим завданням залишається підготовка законодавчих пропозицій щодо реформування прокуратури.
Цей процес потребує зваженого підходу, ретельного вивчення досвіду інших країн, аналізу можливих наслідків.
Подальші кроки у цьому напрямку мають здійснюватися у співпраці з міжнародними експертами та забезпечити побудову в Україні сучасного та ефективного органу, наділеного обсягом повноважень та інструментами для їх реалізації, які відповідатимуть вимогам європейських стандартів у цій сфері.”
Реформа органів прокуратури залишається одним із «боргів» України перед Радою Європи. Роль та функції прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за законністю) шляхом перетворення цієї інституції в орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи” (підпункт vi) пункту 11 Висновку № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року ПАРЄ щодо заявки України на вступ до Ради Європи)