Вопросы для самоконтроля
Что входит в понятие «качество» в государственном управлении?
Перечислите основные международные индикаторы измерения
качества государственного управления.
Из каких индексов состоит интегральный показатель государственного управления? Что каждый из них измеряет?
Какие компоненты включает индекс конкурентоспособности роста?
Какие области, представляющие важность для конкурентоспособ- ности страны исследуются расчете индекса глобальной конкурентоспособности?
Какая международная организация разработала Индекс восприятия коррупции СPI?
Кто разработал индекс экономической свободы?
Какие контрольные показатели используются при расчете индекса экономической свободы?
Что является информационной базой интегрального показателя государственного управления, исследования условий ведения бизнеса, индексов: конкурентоспособности, восприятия коррупции, индекса экономической свободы?
В чем Вы видите недостатки оценки государственного управления при использованием рассмотренных индикаторов.
Какие организации, участвуют в оценке и распространении лучшей практики государственного управления?
Приведите примеры российской практики сравнительных оценок качества государственного управления.
Раздел 3. Отраслевое государственное
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
3.1. Государственное и муниципальное управление здравоохранением
Система государственного управления здравоохранением в России – одна из подсистем управления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Государственное управление здравоохранением – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи. В соответствии с множественностью субъектов управления в целом, можно выделить следующие виды управления здравоохранением:
1) международное управление здравоохранением, которое осуществляется органами, созданными мировым сообществом или региональными международными объединениями, если им соглашениями (договорами) государств предоставлены функции управления здравоохранением;
2) государственное управление, которое осуществляется в пределах государственного организованного общества той или иной страны;
3) управление в субъектах Федерации (область, край, автономный округ и др.);
4) управление в автономных образованиях;
5) муниципальное управление здравоохранением, если отдельные государственные полномочия по управлению переданы на муниципальный уровень.
Цель управления здравоохранением – охрана здоровья граждан, повышение качества лечебных, диагностических и профилактических мероприятий и рациональное использование ресурсов здравоохранения. В связи с этим государство ставит перед собой задачи, направленные на обеспечение охраны здоровья граждан, реализовать которые призвана именно государственная система управления здравоохранением.
Законодательство о здравоохранении представлено двенадцатью законами, основными из которых является федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1) (ред. от 07.12.2011). Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 27.09.2013) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Право на доступную и гарантированную законодателем бесплатную медицинскую помощь признаётся в равной степени за всеми гражданами РФ, вне зависимости от их возраста. Общие вопросы здравоохранения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В целях координации деятельности и осуществления государственной политики в области здравоохранения Правительство Российской Федерации уполномочивает специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере охраны здоровья населения. Эти органы, с присущими им полномочиями и структурой образуют системы государственного управления здравоохранением. Она характеризуется следующими признаками:
– представляет собой целостную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов;
– является подсистемой более сложной системы управления единой социальной сферой;
– находясь в единстве с иными системами управления, является относительно самостоятельной по отношению к ним;
– имеет внутренние (между частями системы) и внешние (с другими системами) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления – относительно обособленных структурных образований, различающихся полномочиями (правами и обязанностями);
– обладает определёнными устойчивыми свойствами;
– динамична, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию.
Содержание управления здравоохранением составляет совокупность общих и специальных исполнительно-распорядительных функций:
к общим функциям относятся разработка государственных программ, их финансирование, контроль, решение кадровых вопросов;
к специальным – организация лечебно-профилактической помощи, размещение сети лечебно-профилактических и других организаций здравоохранения, обеспечение медицинских организаций и населения лекарственными средствами и другими медицинскими изделиями и оборудованием, организация санитарно-эпидемиологического надзора, производство медицинских экспертиз, развитие медицинской науки, работа по профилактике заболеваний среди населения.
Государственное управление здравоохранением имеет своим предметом распределение публичных финансовых ресурсов на цели реализации государственных гарантий в области охраны здоровья населения. Местом освоения этих ресурсов является сфера хозяйствования, товарообмена, экономического оборота в области охраны здоровья. Система государственного управления здравоохранением в сфере товарообмена осуществляет размещение финансовых средств. Размещая их в одном из секторов, система управления влияет на его экономическое развитие. Размещая их у избранных субъектов хозяйствования, система управления способствует росту их благосостояния. Тем самым государственное управление здравоохранением происходит посредством организации перераспределения финансовых ресурсов в сфере хозяйствования и спроса по финансовым вложениям. Оно осуществляется средствами координации и не находится в противоречии с характером отношений в оборотном пространстве.
Государственное управление здравоохранением строится на основе принципов управления, среди которых можно выделить следующие.
1. Публичная власть управляющего. Для государственного управления здравоохранением необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений.
2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, то есть качество управления.
3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.
4. Приоритет интересов государственного управления во время исполнения служебных обязанностей.
5. Централизация и иерархия в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.
6. Постоянство управленческого персонала.
7. Недопущение дискриминации в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые.
8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.
9. Иные принципы государственного управления (законность, научность, демократичность, действенный учет и контроль).
Структура системы управления здравоохранением включает следующие элементы: субъект, объект и их связи, принципы государственного управления, собственно процесс государственного управления (функции, формы и методы, цели и задачи). Рассмотрим их подробнее. В качестве субъектов выступают:
органы государственного и муниципального управления здравоохранением: Президент РФ, Правительство РФ, Министерство здравоохранения РФ и министерства здравоохранения субъектов Федерации, органы местного самоуправления в области здравоохранения в городах и административных центрах муниципальных районов;
Федеральные фонды социального страхования и обязательного медицинского страхования;
административно–политические органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения (например, Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство транспорта и связи и др.).
Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее – Минздрава России) – федеральный орган исполнительной власти в области управления здравоохранением и охраны здоровья. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации 21 мая 2012 года преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации. Часть функций по социальному развитию была им передана Министерству труда и социального развития Российской Федерации. Минздрав РФ разрабатывает:
основы государственной политики здравоохранения;
реализует федеральные целевые и государственные научно-технические программы по развитию здравоохранения, по профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, помощи инвалидам, обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;
обеспечивает санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; контролирует качество предоставляемой медицинской помощи;
организует лицензирование и сертификацию медицинской и фармацевтической деятельности;
разрабатывает нормативы и стандарты в области здравоохранения и обеспечивает контроль за их выполнением;
организует подготовку и повышение квалификации кадров и научно-исследовательскую деятельность;
осуществляет финансово–экономическую, инвестиционную политику и некоторые другие виды деятельности;
координирует взаимодействие систем здравоохранения, в том числе и ведомственного.
К компетенции Минздрава России относится правовое регулирование в следующих областях:
здравоохранение, включая организацию медицинской профилактики,
медицинской помощи, медицинской реабилитации и медицинских экспертиз
(за исключением медико–социальной экспертизы и военно–врачебной экспертизы);
внедрение современных медицинских технологий, новых методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации;
обязательное медицинское страхование;
фармацевтическая деятельность;
обращение лекарственных средств для медицинского применения;
качество, эффективность и безопасность лекарственных средств;
обращение медицинских изделий;
курортное дело и предоставление услуг в области курортного дела;
санитарно–эпидемиологическое благополучие населения;
медико–санитарное обеспечение работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда;
медико–биологическая оценка воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы;
проведение судебно-медицинских и судебно–психиатрических экспертиз;
организация среднего, высшего, послевузовского и дополнительного медицинского и фармацевтического образования.
Минздрав России обладает подведомственными органами исполнительной власти, подведомственным фондом и подведомственными организациями.
Подведомственными органами исполнительной власти являются: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор); Федеральное медико–биологическое агентство (ФМБА России). Подведомственный государственный фонд – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. К подведомственным организациям относятся:
областные клинические больницы:
Челябинская областная клиническая больница;
Тверская областная клиническая больница;
Липецкая областная клиническая больница;
Курская областная клиническая больница;
Белгородская областная клиническая больница Святителя Иоасафа;
Областная инфекционная клиническая больница имени А. М. Ничоги;
Новосибирская областная клиническая больница;
учреждения родовспоможения:
Клиника СибГМУ;
Томский Областной Перинатальный центр;
Родильный дом имени Н.А. Семашко;
Ярославский областной перинатальный центр;
Красноярский краевой перинатальный центр
Тверской областной клинический перинатальный центр;
Рязанский областной перинатальный центр;
образовательные медицинские учреждения.
Государственная санитарно–эпидемиологическая служба Российской Федерации, представляющая собой систему органов, предприятий и учреждений, обеспечивает санитарно–эпидемиологическое благополучие населения, профилактику заболеваний, выявление и ликвидацию вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Важной ее функцией является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства РФ.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения, что объяснимо распределением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, статусом и территориальными масштабами деятельности их органов. На них возложены следующие функции: контроль за выполнением федерального законодательства; реализация на практике федеральных программ по развитию здравоохранения; разработка и реализация региональных программ; развитие в регионах сети учреждений государственной системы здравоохранения; координация деятельности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Органы управления здравоохранением субъектов Федерации лицензируют деятельность медицинских и фармакологических учреждений на их территории, контролируют деятельность муниципальных комиссий, выдают разрешения на применение новых методов диагностики и лечения.
На уровне местного самоуправления органы управления здравоохранением осуществляют задачи и функции, подобные возложенным на государственные органы, контроль за соблюдением законодательства в области здравоохранения, в том числе занимаются:
развитием и определением характера деятельности сети учреждений муниципальной системы здравоохранения;
созданием условий для развития частной системы здравоохранения; контролем соблюдения стандартов качества медицинской помощи;
обеспечением на своей территории граждан лекарственными средствами;
проведением профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемиологических мероприятий; координацией деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения;
осуществлением мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства.
Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, согласно Конституции РФ, оказывается бесплатно за счет средств бюджета, страховых взносов и других поступлений. Объектами государственного управления здравоохранением являются учреждения здравоохранения, испытывающие на себе государственное воздействие названных выше субъектов. К ним относятся: поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, центры санитарно–эпидемиологического надзора, специализированные санатории, станции скорой медицинской помощи, судебно–медицинские и другие учреждения здравоохранения. Они подразделяются на государственные (федеральные или субъектов Федерации), муниципальные и частные. Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, либо горизонтальные, основанные на равенстве участников здравоохранительных отношений, когда можно говорить о перераспределении полномочий между субъектами (исполнительными органами здравоохранения) и управляемыми объектами (медицинскими учреждениями), заключении административных договоров. В большей мере распространены вертикальные отношения, то есть отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. Следует различать прямые и обратные связи в системе здравоохранения. Воздействие субъекта на объект – это установление прямых связей с объектом.
Цели государственного управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты. Наиболее важными подцелями управления здравоохранением являются: 1) профилактические; 2) реабилитационные; 3) лечебно-оздоровительные; 4) диагностические; 5) демографические; 6) репродуктивные; 7) правовые.
По значимости можно выделить: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные цели. Для достижения указанных целей перед системой управления здравоохранением стоит необходимость решить следующие задачи:
повышение эффективности управления системой здравоохранения при минимизации затрат;
повышение адресности в предоставлении медицинских услуг гражданам, нуждающимся в них, в том числе, гарантированной бесплатной медицинской помощи в пределах государственных гарантий;
создание экономической базы для исполнения федеральных законов;
содействие развитию сети медицинских учреждений;
создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений здравоохранения всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;
обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов в области здравоохранения, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;
более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, а также органами местного самоуправления в области здравоохранения на основе договоров;
развитие программно–целевого механизма управления и финансирования сферы здравоохранения, стимулирование смешанного государственно-частного финансирования системы здравоохранения, повышение самостоятельности учреждений и организаций здравоохранения.
Приказом Минздрава РФ от 06.08 2013 г. № 529н «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций» был утвержден их перечень (табл. 3).
Таблица 3 – Номенклатура медицинских организаций
Лечебно-профилактические медицинские организации и виды медицинской деятельности |
Лечебно-профилактические медицинские организации |
Больница (в том числе детская), больница скорой медицинской помощи, участковая больница |
Специализированные больницы государственной и муниципальной систем здравоохранения Специализированные больницы (в том числе по профилю медицинской помощи) |
Гинекологическая; гериатрическая; инфекционная, в том числе детская; медицинской реабилитации, в том числе детская; наркологическая; онкологическая; офтальмологическая; психиатрическая, в том числе детская; психиатрическая (стационар) специализированного типа; психиатрическая (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением; психоневрологическая, в том числе детская; туберкулезная, в том числе детская |
Родильный дом |
Госпиталь |
Медико-санитарная часть, в том числе центральная |
Дом (больница) сестринского ухода |
Хоспис |
Лепрозорий |
Диспансеры, в том числе диспансеры государственной и муниципальной систем здравоохранения: врачебно-физкультурный; кардиологический; кожно-венерологический; наркологический; онкологический; офтальмологический; противотуберкулезный; психоневрологический; эндокринологический. |
Амбулатория, в том числе врачебная |
Поликлиники (в том числе детские), а также поликлиники государственной и муниципальной систем здравоохранения |
консультативно-диагностическая, в том числе детская; медицинской реабилитации; психотерапевтическая; стоматологическая, в том числе детская; физиотерапевтическая. |
Женская консультация |
Дом ребенка, в том числе специализированный |
Молочная кухня |
Центры (в том числе детские), а также специализированные центры государственной и муниципальной систем здравоохранения: вспомогательных репродуктивных технологий; высоких медицинских технологий, в том числе по профилю медицинской помощи; гериатрический; диабетологический; диагностический; здоровья; консультативно-диагностический, в том числе детский; клинико-диагностический; лечебного и профилактического питания; лечебно-реабилитационный; лечебной физкультуры и спортивной медицины; мануальной терапии; медицинский; медико-генетический (консультация); медицинской реабилитации для воинов-интернационалистов; медицинской реабилитации, в том числе детский; медицинской реабилитации для инвалидов и детей-инвалидов с последствиями детского церебрального паралича; медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; медицинской и социальной реабилитации, в том числе с отделением постоянного проживания инвалидов и детей-инвалидов с тяжелыми формами детского церебрального паралича, самостоятельно не передвигающихся и себя не обслуживающих; медико-социальной реабилитации больных наркоманией; медико-хирургический; многопрофильный; общей врачебной практики (семейной медицины); охраны материнства и детства; охраны здоровья семьи и репродукции; охраны репродуктивного здоровья подростков; паллиативной медицинской помощи; патологии речи и нейрореабилитации; перинатальный; профессиональной патологии; профилактики и борьбы со СПИД; психофизиологической диагностики; реабилитации слуха; реабилитационный; специализированные (по профилям медицинской помощи); специализированных видов медицинской помощи; сурдологический. |
Медицинские организации, в которых располагаются структурные подразделения образовательных и научных организаций, на базе которых осуществляются практическая подготовка медицинских работников, (клинические базы) включают в свое наименование слово «клинические».
Всемирная организация здравоохранения (далее – ВОЗ) рекомендует создание смешанной системы здравоохранения, при которой доля государственных расходов должна составлять не менее 60 %, доля медицинского страхования - не более 30 %, доля частной медицины – не более 10 %. Основными направлениями реформирования отечественного здравоохранения провозглашаются:
переход от бюджетного к бюджетно-страховому финансированию, изыскание дополнительных источников финансирования;
совершенствование организации управления здравоохранением в условиях развития рыночных отношений;
обеспечение многообразия форм собственности и форм хозяйствования при приоритетном развитии государственной и муниципальной систем здравоохранения;
совершенствование форм медицинского обслуживания;
управления медперсоналом с помощью экономических и организационных методов;
разработка федеральных и территориальных программ здравоохранения, их согласованность, исключающая дублирование и нерациональное использование средств;
государственная поддержка отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, государственный контроль за качеством и ценами на продукцию медицинской и фармацевтической промышленности;
развитие рынка платных медицинских услуг при обеспечении населения бесплатной медицинской помощью в социально гарантируемых объемах.
Важной проблемой государственного управления является сохранение санаторно–курортной базы, приведение ее в соответствие с новыми программами в области здравоохранения. Для реализации этой задачи в Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, осуществляемое в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», гарантирующим объем и условия бесплатной медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основании программ добровольного медицинского страхования за счет средств организаций и личных средств граждан.
В Концепции долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года говорится: чтобы улучшить
ситуацию с состоянием здоровья граждан, необходимо обеспечить качественный прорыв в системе здравоохранения. Отрасли нужны инновационные разработки не только в сфере профилактики, диагностики и лечения заболеваний (включая восстановительное лечение), эффективной системе подготовки медицинских кадров и квалифицированных специалистов, способных решать задачи инновационного развития, но и в фармацевтической промышленности.
Фармацевтическая промышленность сегодня – одна из наиболее инновационноемких отраслей, находящаяся на стыке разных наук: химии, биологии, медицины и математики. На российской территории в настоящее время функционируют 630 иностранных компаний, поставляющих препараты примерно с 1200 промышленных площадок, разбросанных по всему миру, в то время, как количество фактически действующих отечественных заводов – немногим больше 350. Средняя рентабельность по отрасли в настоящее время составляет 17%. В фармпромышленности России занято 70 тысяч человек. Степень износа основных фондов составляет 60%. Согласно данным Минэкономразвития, только 10% из 500 предприятий национальной фармпромышленности работают по стандартам GMP, 40% ввели GMP на отдельных участках, 50% - не начинали переход к GMP. Система качества при производстве лекарственных препаратов (GMP) является ответственностью высшего руководства и требует вовлечения и участия персонала различных подразделений предприятия – производителя на всех его уровнях.
Однако подавляющее большинство российских производителей сосредоточилось на выпуске устаревших дженериковых препаратов (копий оригинальных препаратов) аналогичных по составу, дозировке, схеме применения, другим параметрам и отличающихся друг от друга только торговыми названиями. За последние несколько лет было зарегистрировано свыше 10 тыс. наименований лекарственных средств, из которых на долю отечественных приходится в лучшем случае пятая часть. Например, препарат диклофенак представлен на российском рынке почти полусотней различных наименований, парацетамол более чем 30 и т.д. Очевидно, что более 80% из всех регистрируемых лекарственных средств приходится на долю воспроизведенных препаратов (дженериков), в то время как в США она не превышала 25 %, а в Японии – 20%.
Фармацевтический бизнес является мировым лидером по наукоемкости, прибыльности и коррумпированности. Объемы продаж всего одного препарата крупной мультинациональной компании оцениваются в 25 – 30 млрд долл. Весь современный фармацевтический рынок России «весит» примерно 16 млрд долл. Приняв во внимание данные ВОЗ, согласно которым общие расходы отрасли в мире составляют около 4,7 триллиона долларов, ученые сделали вывод о том, что примерно 260 миллиардов из этих средств теряется из-за существования коррупционных схем. По данным одного из крупнейших изданий «Фарм Дайджест», из-за коррупции мировое здравоохранение ежегодно теряет около 260 миллиардов долларов. К такому же выводу пришли специалисты международной организации Европейская сеть по борьбе с мошенничеством и коррупцией в сфере здравоохранения.
Сотрудники Центра противодействия мошенничеству при Портсмутском университете в Великобритании изучили финансовую деятельность 33 организаций здравоохранения в шести странах мира: США, Великобритании, Франции, Бельгии, Нидерландах и Новой Зеландии и выявили множество фактов мошенничества, в форме сговора между фармацевтическими компаниями при установлении цен на продукцию, обмана со стороны пациентов при получении страховых выплат, завышения медработниками командировочных расходов, махинаций фармацевтов при составлении рецептов с целью получения дополнительных доходов, нецелевого расходования средств, полученных медиками в виде грантов на исследования. По мнению специалистов, случаи мошенничества наблюдаются независимо от уровня организации системы здравоохранения, а также источников и объемов финансирования. Не лишены коррупционной составляющей и сделки по закупке лекарств, высокотехнологичного оборудования в России, например, томографов (далее - КТ) и в регионах в марте – апреле 2012 года (завышение цены сделки в рамках государственного заказа при заключении контракта с зарубежной фирмой – поставщиком).
Второй инновационной технологией в сфере здравоохранения, применяемой Правительством РФ, является кластеризация. Обратимся к опыту зарубежных стран. Европейское здравоохранение в настоящее время входит в число тех секторов экономики, регулирование которых осуществляется одновременно и на уровне Евросоюза, и на уровне входящих в него государств.
К числу крупнейших фармацевтических кластеров Евросоюза относятся Rheinhessen – Pfalz (Майнц, Германия) с численностью персонала 40 тыс. чел.; Lombardia (Милан, Италия) – 33,5 тыс. чел.; Cataluna (Барселона, Испания – 30,6 тыс. чел.; Dusseldorf (Дюссельдорф, Германия) – 25,2 тыс. чел.; Vlaams Gewest (Антверпен, Бельгия) – 21,9 тыс. чел. Так, в США действует около 9 фармацевтических и биотехнологических кластеров (для сравнения в России почему-то планируется создать более 15 фармкластеров). В Великобритании создано 3 крупных кластера и 4 находятся в стадии формирования.
При этом государством выделено около 3 млрд $ для поддержки новых кластерных инициатив. В Германии создано 4 кластера. Государственная поддержка новых кластерных инициатив составила (в 2001-2005 гг.) около 9 млрд евро. Во Франции создано 10 центров биотехнологий (кластеров), а также 8 центров генетических исследований. Государственная поддержка этих инициатив оценивается в размере 500 млн. евро [3]. Как свидетельствует мировой опыт, развитые страны широко практикуют кластерные формы организации предприятий в фармацевтической отрасли (рис. 6). Численность занятых в кластере отображена различными по величине обозначениями:
– малым соответствует численность занятых < 5000 чел..
– средним соответствует численность занятых = 5000 – 25000 чел.
– крупным соответствует численность занятых = 25000 – 50000 чел.
Рисунок 6 – Численность занятых в медицинских кластерах стран Европы [3]
Во Франции сформировано сразу три кластера международного значения, специализирующихся на биотехнологиях и фармацевтике: «Медицинский регион» Парижа, «Биополюс» Лиона и «Терапевтический кластер» вокруг Страсбурга. В «Большом Париже» в единый кластер объединены Институт Пастера, биотехнологические лаборатории Центра атомной энергии и фирма Evry Grenoble. Этот кластер, специализирующийся на исследованиях инфекций, заболеваний центральной нервной системы и глаз, стал мировым лидером в медицинской информатике, молекулярной и клеточной медицине. Роль органов власти в Европе и США в поддержке кластеров касается выработки законодательных норм, поддержки развития инфраструктурной сферы, стимулирования участия в кооперации организаций и предприятий малого и среднего бизнеса.
В 2009-2013 годах в России продолжилось совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей развитие фармацевтической отрасли, в том числе на среднесрочную перспективу. В частности, была утверждена Стратегия развития фармотрасли до 2020 г. и принят Закон «Об обращении лекарственных средств», в соответствии с которым Государство не должно после 1 января 2014 года лицензировать производства и регистрировать препараты, произведенные не по стандарту GMP. Однако, в соответствии со статьями 45(пункт 1) и 71 (пункт 5) Федерального закона № 61-ФЗ от 12.04.2010 «Об обращении лекарственных средств» уже принято решение ввести «Правила организации производства и контроля качества лекарственных средств» (Правила). Для получения лицензии на производство лекарственных средств соискатель в 2011 г. должен организовать производство и контроль качества лекарств так, как этого требуют Правила.
Разработанная в 2009 г. Программа «Стратегия развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» (ФАРМА - 2020) предусматривает три этапа:
1) локализацию разработки и производства ЛС на территории России с переходом на стандарт GMP до 2012 года;
2) развитие производства дженериков и достижение лекарственной безопасности (до 2017 года);
3) развитие инновационного производства и выход на зарубежные рынки (до 2020 года).
Программа предусматривает, что к 2020 году отечественные лекарства займут 50% рынка в стоимостном выражении, из них 60% будут инновационными. Во исполнение поручения Президента РФ от 4 января 2010 года № Пр-22, на основании «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 Минпромторг разработал Федеральную целевую программу (ФЦП) «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на период с 2011 до 2020 года и дальнейшую перспективу» (Программа), которая была утверждена Постановлением Правительства РФ № 91 от 17 февраля 2011 года.
Основными задачами ФЦП, в частности, были определены: технологическое перевооружение производственных мощностей отечественной фармацевтической и медицинской промышленности до экспортоспособного уровня, выпуск отечественной фармацевтической и медпромышленностью стратегически значимых ЛС, ЖНВЛП, изделий медицинской техники и изделий медицинского назначения с целью импортозамещения.
Формирование кластеров медицинских инноваций в российском здравоохранении должно развиваться с учетом трех принципов:
1) не разрушать сложившуюся в стране систему научного поиска и разработки новых технологий;
2) предусмотреть тесное взаимодействие здравоохранения и медицинской науки;
3) обеспечить оптимальные условия для участников (стейкхолдеров).
Стейкхолдер (от англ. stakeholder; буквально «владелец доли (получатель процента); держатель заклада», изначально – распорядитель (доверительный собственник) спорного, заложенного или подопечного имущества, дольщик). В узком смысле слова: то же, что и shareholder (акционер, участник), то есть лицо, имеющее долю в уставном (складочном) капитале. В широком смысле: одно из физических или юридических лиц, заинтересованных в финансовых и иных результатах деятельности компании (акционеры, кредиторы, держатели облигаций, члены органов управления, сотрудники компании, клиенты (контрагентов) и т.д. Часто под термином «стейкхолдеры» подразумевают группы влияния, существующие внутри или вне компании, которые надо учитывать при осуществлении деятельности. ГОСТР 51897-2002 «Менеджмент риска. Термины и определения» рекомендует использовать термин «причастная сторона».
Технологическая кооперация и специализация обычно выстраиваются на следующих принципах:
принцип «приоритетности качества человеческого капитала» предполагает определение экономической роли населения как важнейшего источника развития всех сфер социально–экономической деятельности региона;
2) принцип государственно-частного партнерства связан с необходимостью и возможностью вовлечения в процесс разработки и реализации политики социально ориентированной кластеризации представителей органов государственной власти, министерств и ведомств региона, предприятий и организаций различных отраслей и сфер деятельности.
3) принцип адаптивности характеризует необходимость учета появления новых проблем в развитии социально–экономических процессов в целом и в управлении качеством жизни; гибкого реагирования на происходящие изменения во внутренней и внешней средах региона, постоянного развития и совершенствования;
4) принцип социальной ответственности и полномочий отражает необходимость четкого определения ответственных за разработку и реализацию кластерной экономической и социальной политики, а также разграничение соответствующих полномочий;
5) принцип реалистичности означает необходимость учета социально-экономической ситуации в регионе, перспектив ее развития, имеющихся возможностей и ограничений при разработке механизмов реализации социально ориентированных кластеров;
6) принцип комплексности тесно увязан с принципом партнерства и означает взаимосвязь политики региона, ориентированной на повышение качества жизни населения, с различными направлениями его социально-экономической политики;
7) принцип ориентации на результат предполагает возможность определения качественной и количественной оценки тех изменений, которые должны произойти в ходе реализации политики по основным параметрам каптала здоровья, капитала знаний и капитала культуры.
Представленные выше принципы универсальны и могут быть применены при формировании как какого–либо одного кластера (здоровья, знания, культуры), так и в целом для организации экспансии социально ориентированной кластеризации в регионах России.
31 октября 2012 г. в рамках Международного форума «Открытые инновации» было подписано соглашение о создании Союза фармацевтических и биомедицинских кластеров, учредителями которого выступили Ассоциация инновационных регионов России, Калужский фармацевтический кластер, фармацевтический и биомедицинский кластер Санкт-Петербурга и Биофармкластер «Северный» (Московская область). О своих планах присоединения к Союзу также сообщили кластеры Новосибирской, Томской, Ярославской, Свердловской областей, Татарстана и Биотехнологический кластер г. Пущино. Двумя неделями ранее на Балтийском образовательном форуме было подписано соглашение ведущих фарм- и биомедкластеров с Технологической платформой «Медицина будущего» о сотрудничестве и кооперации в области поддержки региональных проектов и инициатив.
Основной целью создания новой организации является консолидация усилий регионов, развивающих фармацевтическую и медицинскую отрасль, для создания и продвижения инновационной фармацевтической продукции на российском и международном рынках. Правительство РФ содействует консолидации усилий в инновационном векторе развития отечественных фармкомпаний, науки и учреждений образования. Кластерный подход был определен как приоритетный в Стратегии развития фармацевтической промышленности Российской Федерации на период до 2020 года (Стратегия Фарма – 2020) в 2009 г. Минпромторг России, в рамках отраслевой федеральной целевой программы «Развитие фармацевтический и медицинской промышленности Российской федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», планирует поддерживать до 20 центров по разработке инновационных лекарственных средств и медицинских изделий на базе региональных ведущих вузов и научных центров.
Программой предусмотрено увеличение экспортного потенциала отечественной фармацевтической и медицинской промышленности в 8 раз по сравнению с 2010 годом. Объем финансирования Федеральной целевой программы определен на уровне 188067 млн. руб. В рамках Программы предусмотрено развитие научно-технического и инновационного потенциала, кадровых возможностей и информационной инфраструктуры фармпромышленности и медпромышленности, а также технологическое перевооружение, модернизация и переход отечественной фармацевтической и медицинской промышленности на инновационную модель развития, преимущественно с использованием кластерных технологий.
В Программе акцентировано внимание на необходимость интеграции российского производства лекарственных препаратов, медицинской техники и изделий медицинского назначения, в том числе через механизм государственных закупок, а также откорректированы цифры увеличения доли продукции российского производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке до 60 % к 2020 г. Программа должна реализовываться в два этапа. Первый этап планируется завершить к 2015 г. Суть его заключается в преодолении отставания отечественной фармпромышленности от иностранной, обеспечив импортозамещение в части производства ЛС по номенклатуре из списка ЖНВЛС и производства необходимого оборудования. На втором этапе (к 2020 г.) необходимо завершить переход отечественной промышленности на модель устойчивого инновационного развития. Перевооружение предписано 75 фармацевтическим заводам и 85 предприятиям, производящим медицинское оборудование.
В рамках реализации Программы предложено структурирование отечественной фармацевтической и медицинской промышленности, в том числе на основе использования кластерных технологий (рис. 7) [3]. В данной модели в качестве ядра кластера здоровья предлагается использовать сеть взаимодействующих организаций здравоохранения: поликлиника, параклинический центр, скорая медицинская помощь, стационар и санаторий. Особая роль в кластере отведена параклиническому центру, обеспечивающему установление достоверного диагноза и определяющему стратегии лечения пациентов на амбулаторном этапе в кратчайшие сроки. Для выполнения этих функций необходимо, чтобы параклинический центр интегрировал в себе диагностические центры с межрайонной направленностью во взаимодействии с амбулаторно-специализированными центрами с сохранением зон обслуживания.
Сосредоточение современного медицинского оборудования по основным направлениям диагностики позволит:
1) экономить ограниченные средства региональных и муниципальных бюджетов за счет сокращения необоснованных поставок приборов в районы с малой плотностью населения;
2) сократить сроки обследования;
3) выявлять патологии на ранних стадиях;
4) снижать уровень заболеваемости и инвалидности, а, следовательно, минимизировать экономический ущерб субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Рисунок 7 – Общая организационно-экономическая модель социально ориентированного кластера здоровья
Одно из важнейших направлений кластерной стратегии государства – продвижение инноваций на рынке путем их коммерциализации, то есть тиражирование и продажа нового продукта или услуги, в которых воплощены результаты интеллектуальной деятельности. В 2012 году Минэкономразвития России провел конкурс на отбор лучших программ развития территориальных кластеров – из 14 отобранных проектов первой очереди, 8 проектов связаны с фармацевтикой и медицинской промышленностью.
Анализ эффективности и результативности здравоохранения (соизмерение полученных результатов с затратами) проводится по целевым индикаторам по итогам года (табл. 4).
Таблица 4 – Выборочные целевые индикаторы
№ |
Показатели |
Единица измерения |
1. |
Ожидаемая продолжительность жизни мужчин |
лет |
2. |
Ожидаемая продолжительность жизни женщин |
лет |
3. |
Доля населения, охваченного профилактическими осмотрами |
% |
4. |
Коэффициент смертности |
Число умерших на 1000 чел. |
5. |
Младенческая смертность |
Число детей, умерших в возрасте до 1 года/1000 родившихся |
6. |
Общая заболеваемость |
Кол-во случаев в год/1000 чел. |
7. |
Число зарегистрированных заболеваний у взрослых |
Кол-во случаев в год/1000 чел. |
8. |
Число зарегистрированных заболеваний у детей |
Количество случаев в год/1000 населения |
9. |
Объем медицинской помощи, предоставляемой государственными ЛПУ |
|
9.1 |
Стационарная медицинская помощь |
Койко/день в расчете на 1 чел. |
9.2 |
Амбулаторная помощь |
Посещение / 1чел. |
9.3 |
Дневные стационары всех типов |
койко-место в расчете на 1 чел. |
9.4 |
Скорая медицинская помощь |
Вызовов / 1 чел. |
10. |
Уровень информатизации объектов здравоохранения |
% |
11. |
Доля средств бюджета, направленных на развитие здравоохранения |
% |
12. |
Удовлетворённость населения качеством оказанной медицинской помощи |
% |
Таким образом, целью государственной политики в сфере здравоохранения является совершенствование доступности медицинской помощи, повышение эффективности и качества медицинских услуг на основе передовых достижений медицинской науки.