Е. А. Авербух, А. Б. Авербух
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ
Утверждено редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного пособия
Хабаровск
Издательство ТОГУ
2013
УДК 351/364
ББК Ф033.141Я7+Х400.5Я7+Х400.7Я7
А 193
Рецензенты:
Б. В. Смирнов, доктор философских наук, профессор кафедры «Социальная работа» ДВГУПС;
О. Ю. Стрелова, кандидат педагогических наук, профессор кафедры «Всемирная история» ДВГГУ
Авербух А. Б., Авербух Е. А
А 193 Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Е. А. Авербух, А. Б. Авербух. – Хабаровск : Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2013. – 255 с.
ISBN 978-5-7389-1377-8
В учебном пособии раскрываются сущность и содержание государственного управления и администрирования, институты, методы, механизмы и инструменты государственного управления социальной сферой. Особое внимание уделяется описанию механизмов и технологий государственного и муниципального управления.
Учебное пособие адресовано студентам, аспирантам, изучающим дисциплины «Государственное и муниципальное управление», «Организация управления субъектом РФ», «Организация управления муниципальным образованием» и преподавателям. Пособие содержит методический материал, позволяющий осуществлять самоконтроль знаний и умений студентам дневной, заочной, заочной ускоренной форм обучения, изучающим дисциплину «Государственное и муниципальное управление» и спецкурсы по региональному и муниципальному управлению.
УДК 351/364
ББК Ф033.141Я7+Х400.5Я7+Х400.7Я7
© Тихоокеанский государственный
университет, 2013
ISBN 978-5-7389-1377-8 © Е. А. Авербух, 2013
© А. Б. Авербух, 2013
Предисловие
В учебном пособии рассматриваются ключевые категории и понятия государственного (муниципального) управления социальной сферой, его основные цели, функции и методы. В настоящее время она стала объектом структурно-институционального, организационно-экономического и финансово-экономического реформирования. Современное состояние социальной сферы не отвечает вызовам времени, обусловленным глобализацией экономических, культурных, образовательных и научных процессов, технологической отсталостью России от высокоразвитых стран, неконкурентоспособностью ее промышленности и социальной сферы. Причины сложившейся ситуации кроются в неспособности социальной сферы обеспечить воспроизводство человеческих ресурсов и развитие человеческого потенциала общества.
Исходя из этого, авторы полагают, что целью данного учебного пособия является:
изложение основных положений и методологии науки государственного (муниципального) управления социальной сферой и социальной политики государства;
вопросов организации управления социальной сферой и реформирования образования, здравоохранения, культуры, реструктуризации организационно-правовых форм организаций социальной сферы;
проблем стратегического и текущего планирования, программирования и прогнозирования деятельности органов государственного и муниципального управления и организаций социальной сферы;
проблем развития социального партнерства и социальной ответственности бизнеса в сфере услуг;
вопросов совершенствования оценки регулирующего воздействия государства на социальную сферу;
современные механизмы и технологии государственного и муниципального управления социальной сферой.
Пособие завершается библиографическим списком и глоссарием.
Раздел 1. Государственное управление социальной сферой
1.1. Понятие социальной сферы общества
Общество является сложной системой специально организованной человеческой жизнедеятельности. Как сложная система, оно состоит из подсистем, важнейшие из которых называют сферами жизни общества. Каждая из сфер представляет собой крупные, устойчивые, относительно самостоятельные подсистемы человеческой деятельности (например, экономической, образовательной, политической, религиозной и т.д.), связи, возникшие в процессе деятельности людей (например, отношения обмена и распределения в экономической сфере) и социальные институты (такие, как семья, школа, церковь в социальной сфере);
Содержание понятия «социальная сфера», как и любой научной категории, многопланово. В научной литературе можно выделить несколько подходов к определению социальной сферы. Первая точка зрения трактует ее как совокупность больших социальных групп: классов, наций, народов и так далее. В основном понятие социальной сферы в такой трактовке совпадает с понятием социальной структуры общества. Но при такой постановке вопроса социальная сфера утрачивает функциональные признаки и главнейший из них – обеспечение воспроизводства общества. Вторую точку зрения представляют в основном экономисты, сводя ее к непроизводственной сфере и отраслям услуг, обеспечивающих удовлетворение социальных потребностей и воспроизводство граждан. В данном случае социальная сфера предстает только как социальная инфраструктура, вне деятельности в ней каких-либо социальных субъектов, их связей и отношений.
Третья точка зрения характеризуют социальную сферу как систему экономических отношений, складывающихся в условиях ограниченных ресурсов в сфере образования, культуры и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорте, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и других ее отраслях.
Рассматривая структуру социальной сферы, уточним, какие объекты и процессы, можно отнести к социальной сфере, а какие – к внешней среде. Социальная сфера существует в определенной взаимосвязи с другими сферами общества: материально-производственной, политической, культурно-духовной и системами природного порядка. В таком случае к социальной сфере относятся все объекты и процессы, которые принимают прямое, непосредственное участие в формировании свойств системы, связанных с воспроизводством и совершенствованием личности (группы), удовлетворением ее потребностей. Их взаимодействие и создает социальную сферу как систему с ее качественными отличиями.
Главной функцией социальной сферы является функция социального воспроизводства людей, как социальных субъектов, воспроизводства структур управления, социальных институтов, ресурсов жизнеобеспечения субъектов социального процесса.
Как совокупность отношений она входит в общую систему экономических отношений в процессе воспроизводства социальных благ и подчиняется общим экономическим законам, так как «относится к третичному сектору народного хозяйства – сфере услуг, являющейся составной частью народно-хозяйственного комплекса» [3]. Ряд авторов, полагая, что социальная сфера занимает своего рода промежуточное положение между экономической и политической системами и выступает как бы передаточным звеном от экономики к политике, считают неоправданным выделение социальной сферы как некоторой относительно самостоятельной области общественных отношений.
Мы будем исходить из того, что социальная сфера – это совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. К ней относится, прежде всего, сфера услуг: образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, физическая культура, общественное питание, коммунальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь).
Важнейшим компонентом социальной сферы является социальная инфраструктура. Инфраструктура (лат. infra – «ниже», «под» и лат. structura – «строение», «расположение») – комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур или объектов, составляющих и/или обеспечивающих основу функционирования системы. Социальная инфраструктура – совокупность отраслей и предприятий, функционально обеспечивающих нормальную жизнедеятельность населения. По своей внутренней организации инфраструктура социальной сферы представляет собой систему учреждений, предприятий и органов управления, обеспечивающих эффективность функционирования всех институтов социальной сферы.
Она включает такие области деятельности как жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь по обслуживанию непроизводственной сферы и населения, торговлю, общественное питание, образование, здравоохранение, культуру, искусство, физическую культуру и спорт, туризм и отдых.
Государственное и муниципальное управление социальной сферой представляет собой процесс обоснованного управленческого воздействия всех субъектов социального управления по созданию оптимальных условий для социального воспроизводства личности и групп, повышения компенсаторных возможностей социальной сферы с учетом формирования нового (сетевого) типа взаимодействия ее компонентов и создания казенных, бюджетных и автономных социальных учреждений социальной сферы.
Процессы образования, медицинского, бытового, транспортного обслуживания, социальной защиты и т.д. представляют собой условия социального воспроизводства человека, обеспечивая сохранение ранее накопленного человеческого потенциала, доступность услуг и создание новых институциональных предпосылок совершенствования качественных характеристик социального воспроизводства будущих поколений и формирования социальной экологии человека и общества (рис. 1).