1.3.2. Радянський період розвитку науки адміністративного права.

Розглядуваний період розвитку адміністративного права повніс­тю пов'язаний з марксистсько-ленінським баченням управління дер­жавними та суспільними справами. Перехід управління галузями ви­робництва розглядається як результат захоплення влади пролетарі­атом, одержавлення всіх сфер життя, встановлення суспільної влас­ності. Розширюються завдання та функції держави з управління сус­пільним життям і у процесі диференціації наук, що вивчають управ­ління, з'являється тенденція розвитку адміністративного права на підґрунті галузі державного управління. Воно в той період отримує назву «адміністративне управління», а його предмет обмежується визначенням сукупності заходів по охороні революційного порядку та безпеки. Практично адміністративне право перетворюється на право «міліцейське». Взагалі слід зазначити, що адміністративне право в період становлення радянської влади було найбільш непев­ним, підозрілим в очах більшовистської влади за свій зв'язок з пра­вом поліцейським, з чим пов'язані й подальші труднощі у його фор­муванні на початку радянської доби. Впродовж двох десятиліть сво­го існування за нової влади адміністративне право двічі забороня­ється як галузь правознавства і навчальна дисципліна: вперше у 1917—1921 рр., вдруге — у 1928—1937 рр. Воно вважалося прита­манним лише буржуазному суспільству, в якому є поліцейські від­носини та існують протиріччя між владою і населенням.

Агапов А. Б. Учебник административного права. — М., 1999. — С. 67.

. * ■-. 18

Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и пра­во. — 1997.—№ 11. — С. 17.

19

У 1928 році адміністративне право вилучається з навчальних про­грам, згортаються наукові дослідження, постійним репресіям підда­ються вчені-адміністративісти. У 1936—1937 рр. репресується велика група вчених-юристів Інституту радянського будівництва на чолі з його директором П. М. Пашуканісом.

Наслідком цього є політизація, надмірна ідеологізація адміністра­тивного права, в якому панівною стає політична доктрина радянсь­кої державності, що знаходить прояв у всій системі заходів, яких вжи­ває радянська влада для зміцнення своїх позицій. Із самого початку свого існування влада створює систему органів, що забезпечують її існування.

У 1921—1922 рр. було прийнято Постанови про наркомати, По­ложення про ради губернських, уїзних та заштатних міст, Положення про сільські ради, Тимчасові правила про службу в державних уста­новах та низку інших актів. Ними встановлювалися статус централь­них органів управління і місцевих органів влади, межі повноважень тощо. Але слід зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи будь-яко­го рівня керувалися у своїй діяльності виключно вказівками комуніс­тичної партії, яка сполучала політичне керівництво з координацією діяльності виконавчо-розпорядчих, законодавчих та судових органів. Керівники майже всіх союзних та союзно-республіканських мініс­терств та відомств ех оіїїсіо були членами (або кандидатами в члени) Центрального комітету КПРС.

Адміністративне законодавство, що приймається, враховує всі настанови партії. Так, у 1921—1922 рр. розширюється фактична сво­бода засобів масової інформації, совісті, спілок, що регламентується Конституцією, а порядок здійснення встановлено низками декретів. Це, природно, зумовило підйом масової свідомості, появу у пресі пуб­лікацій, що відбивали дійсний стан речей у суспільстві. Це не могло тривати довго і вже у 1922 році відбувається XII партійна конферен­ція, яка у своїй резолюції «Про антирадянські партії та течії» вказує на необхідність посилення ідеологічної боротьби проти антисоціаліс-тичних сил. Перш за все, йдеться про контроль за засобами масової інформації, посилення впливу комуністичної партії у вищих навчаль­них закладах, про застосування до цих сил засобів адміністративних та кримінально-правових¹.

Адміністративне законодавство, прийняте у 1922—1923 рр., вра­ховує вказівки XII партконференції. Створюється Головне управлін­ня зі справ літератури та видавництва (Головліт) Постановою ВЦИК та СНК, яке здійснює уягпяд, за усіма видами друкованої продукції. До його складу входили представники ГПУ та Реввоєнради, що ко­ментарів не потребує. Декретом СНК у 1923 р. при Головліті створю­ється Комітет з контролю за репертуаром. У 1922 р. з'являється та­кож низка декретів про спілки та товариства.

За перші роки радянської влади накопичилась велика кількість нормативних актів, що послужило поштовхом для здійснення коди­фікації адміністративного права, зокрема. Кодифікаційні роботи по­чинаються у 1922 році, коли було детально розроблено Примірну схе­му Кодексу адміністративного права УРСР. У жовтні — листопаді 1924 року проект Адміністративного кодексу УРСР було внесено в комісію з розгляду законодавчих пропозицій. У листопаді 1926 року проект Адміністративного кодексу було розглянуто Кодифікаційною комісією ВУЦВК, обговорення провадились по статтях, внаслідок чого у проект було внесено близько 100 поправок. Дороблений про­ект 12 жовтня 1027 року було затверджено в якості кодексу і введено у дію з 1 лютого 1928 року¹.

Адміністративний кодекс містив 528 статей, об'єднаних пред­метом ведення у 15 розділах, які, у свою чергу, поділялись на глави та статті. Розділ І «Загальні положення» визначав засади діяль­ності адміністративних органів республіки: класовий підхід, дотри­мання революційної законності, демократичні принципи і зв'язок з масами, профілактична діяльність, дотримання культурних та побу­тових прав меншин тощо. Наступні розділи було розташовано у та­кій послідовності: II — «Адміністративні акти», III — «Засоби адмі­ністративного впливу», IV — «Інші адміністративні заходи примусо­вого характеру», V — «Трудова повинність з попередження стихій­них лих і боротьби з ними», VI — «Обов'язки населення з охорони громадського порядку», VII — «Громадянство УРСР, порядок його набуття та втрати», VIII — «Реєстрація та облік руху населення»,

IX — «Товариства, спілки, клуби, з'їзди, збори, маніфестації»,

X — «Правила про культи», XI — «Публічні заходи», XII Користу­ вання державним прапором УРСР та печатками», XIII — «Нагляд

Курицьін В. М. Из истории советского административного права // Сов. гос. и право. — 1981.—№ 10. — С. 130.

20

¹ Михайленко В. П. К истории создания первого советского Административ­ного кодекса // Сов. гос. и право. — 1984. — № 12. — С. 111.

21

адміністративних органів у сфері промисловості», XIV — «Нагляд ад­міністративних органів у сфері торгівлі», XV — «Порядок оскаржен­ня дій адміністративних органів».

Цей кодекс був необхідним для свого часу і дозволяв регулювати всю різноманітність суспільних відносин, що виникали у зв'язку з організацією та діяльністю адміністративних органів.

Наступний етап у розвитку адміністративного права розпочався після відомої Першої наради з питань науки радянського права і дер­жави у липні 1938 р. Головним доповідачем на цій нараді був Г. Я. Ви-шинський, який основну увагу у своєму виступі приділив адмініст­ративному праву, наголошуючи на тому, що воно має посісти централь­не місце у системі радянського права, але за умов, що адміністратив­не право розглядатиметься як таке, що не розмежовує тих, хто управ­ляє, з тими, на кого цей вплив спричиняється. Фактично реабілітував­ши адміністративне право, Вишинський поставив умову його подаль­шого розвитку на марксистсько-ленінській ідеології з обов'язковою критикою буржуазного адміністративного права'. Внаслідок цього дисципліна «адміністративне право» з нового навчального року вво­диться як обов'язкова в усіх юридичних навчальних закладах країни.

Наукова дискусія, що розпочалася після цього і продовжувалася після Другої світової війни, заклала підвалини для формування виз­начення предмету адміністративного права, методу, основних інсти­тутів галузі.

На цьому етапі доречно пригадати таких вчених, як С. С. Студені-кін, М. І. Єропкін, 1.1. Євтихієв, В. О. Власов, О. О. Лунєв, Г. І. Пет­ров, І. М. Ананов та ін. З'являється низка підручників з адміністратив­ного права, які єднає коло проблем, що розглядаються, сполучення Загальної та Особливої частин, але розрізняє розуміння обсягу держав­ного управління.

Продовжувачем кращих традицій радянських адміністративістів був С. С. Студенікін (1905—1957). Підручник «Радянське адміністра­тивне право» С. С. Студенікіна, який вийшов другим виданням, про­довжив і розвинув традиції цієї науки. Він дуже критично поставився до викладання цього курсу у вузах в СРСР у 1930—1937 рр. Його вне­сок в адміністративно-правову системологію був унікальний. Наступні радянські підручники зберегли основи структурної побудови роботи

С. С. Студенікіна: поділ розділів Особливої частини на три основні компоненти — управління в галузі адміністративно-політичної діяль­ності, народного господарства і соціально-культурної діяльності. Поза цією основною тріадою розглядалося управління в галузі оборони, а також фінансів та кредиту.

Своєрідним і незвичним був внесок М. І. Єропкіна (1921—1995) у розвиток радянського адміністративізму. У своїй роботі «Управління в галузі охорони суспільного порядку» автор розпочав одну з перших спроб теоретичного обгрунтування дефініції суспільного порядку.

У виробленому ним понятті М. І. Єропкін виділяв такі елементи суспільного порядку: а) зміст — система вольових суспільних відно­син; б) засоби регулювання — сукупність правових і моральних норм його регламентації. Під метою встановлення і підтримки суспільного порядку вчений розумів забезпечення прав і законних інтересів гро­мадян¹. Концептуальні положення вченого у сфері правоохоронної діяльності були згодом використані в процесі кодификації норм ра­дянського адміністративного права.

Не можна не згадати таких науковців, як Є. В. Додін, І. О. Пахо-мов, А. С. Васильєв, Ю. О. Тихомиров та ін.

Дуже плідним, самобутнім і ерудованим адміністративістом радян­ської школи був О. О. Лунєв (1910—1983), який, назавжди залишиться в аналах радянської адміністративно-правової науки як теоретичний обгрунтовувач кодификчції чинних у цій сфері норм, а також проб­лем адміністративно-процесуального права. Вчений теоретично об­ґрунтував систему і види адміністративних стягнень, поняття мір ад­міністративного припинення, а також галузеву специфіку державних санкцій за адміністративні проступки. Хотілося б зазначити, що традиції радянської адміністративно-правової деліктології про­довжуються і нині Є. В. Додіним, Д. М. Бахрахом, Ю. М. Козловим, Л. Л. Поповим, М. С. Студенікіною, Г. А. Кузьмичевою та ін.

Поступово формується у цей період загальновизнане уявлення про загальну частину адміністративного права, паралельно формується і новий напрямок у науці «теорія державного управління».

Окремо слід зазначити, що адміністративне право радянського часу ґрунтувалося на безвідносності догматів, що не потребують творчо­го розвитку. Його основні інститути досліджувалися в академічній

Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и пра­во. — 1997. — № II, — С. 18.

Єропкін М. І. Управління в галузі охорони суспільного порядку. — М., 1965. — С. 11.

22

23

науці, на них грунтувалася і радянська школа викладання. Вчення про суб'єктів і норми адміністративного права, методи адміністративно­го впливу, форми, методи і, особливо, сутність управління не пере­глядалося десятиліттями і, відтворювалося у доктринально-незмін-ному вигляді у всіх наступних підручниках і наукових монографіях'. Традиціоналізм наукової думки, що вкоренився в академічній науці та її вузівському викладанні, негативно відбивався на якості навчаль­ного процесу.