Глава 11

ПРИНЦИПИ І ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Принципи державного управління — це основоположні ідеї, нау­кові положення даного виду державної діяльності, Деякі автори заз­начають, що принципи державного управління — це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою та охарактеризовані у відповідних поняттях.

В адміністративно-прав овій науці немає єдиної думки з приводу їхньої класифікації на групи та види. Зокрема, виділяють такі групи принципів державного управління:

а) соцїально-полІтичні (демократизм, участь населення в управ­ лінській діяльності держави; рівноправність осіб різних національнос­ тей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність). Ця група принципів характеризу­ ється тим, що вона поширюється на всі сфери управлінської діяльнос­ ті, а самі принципи закріплюються, як правило, б Конституції та за­ конах України;

б) організаційні принципи побудови апарату державного управ­ ління (галузевий, функціональний, теориторіальний). Вони є базою для визначення і розподілу компетенції між органами державного управління, створюючи, таким чином, єдиний механізм державного управління, який повинен функціонувати ефективно, не допускаючи паралелізму і дублювання;

в) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарту державного управління (нормативність діяльності, єдиноначальність, колегіальність, поділ управлінської праці, відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність)¹. Ця група принципів спрямова­ не на визначення змісту діяльності конкретних органів державного управління, забезпечення дієвості управлінських процедур і ефектив­ ності управлінських рішень.

Поряд із поділом принципів на групи найчастіше пропонується їхня класифікація на види, а саме;

Старилов Ю. Н. Курс общего админи страти в ного права: В 3 т. — М., 2002. — Т. 1. — С. 162.

Колпаков В, К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України; Підручник. — К.,2003. —С 19,

164

165

а) загальносистемні: об'єктивності державного управління; демо­ кратизму державного управління; правової упорядкованності держав­ ного управління; законності державного управління; розподілу вла­ ди в державному управлінні; публічності державного управління;

б) структури о-иільові: погодженності цілей державного управлін­ ня за основними параметрами між собою; взаємодоповнювання ці­ лей, при якому одна ціль сприяє іншій; підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління; концентрації, яка обу­ мовлює необхідність надання певному органу таких управлінських функцій, щоб його державно-управлінський вплив дійсно широко і міцно направляв, організовував і регулював об'єкти управління; ком­ бінування, направленого на те, щоб певна сукупність управлінських функцій від різних суб'єктів управління не допускала дублювання і паралельності; достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управ­ лінські функції щодо того чи іншого об'єкту управління за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; від­ повідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єк­ тів управління;

в) структурно-організаційні: єдності системи державної влади» яка забезпечує цілісність, погодженість і дієвість державно-управлінських процесів; територіально-галузевий, який обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва і послуг, сфери суспільного життн; різноманітності організаційних зв'язків, які розкривають вертикальні і горизонтальні організаційні взаємовідно­сини органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління; поєднання колегіальності та єдиноначальності, зумовлений специфікою організаційної подубови та порядку діяль­ності органів державного управління;

і) струкгурно-процесуальні: відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управлін­ня їхнім функціям; конкретизації управлінської діяльності та особистої відповілальності за її результати; стимулювання раціональної і ефек­тивної управлінської діяльності.

Функції державного управління являють собою основні напрямки діяльності державних органів для забезпечення виконання завдань державного управління. Вони мають конкретний змісті здійснюються

166

за допомогою конкретних способів і форм управління. В адмініст­ративній науці прийнято розрізняти функції державного управління, функції органів державного управління і управлінські функції всіх державних органів. Суттєве значення має співвідношення саме функ­цій державного управління і функцій органів державного управлін­ня, які відрізняються одна від одної, маючи ряд подібних ознак.

В юридичній науці немає єдиної думки з приводу видів функцій державного управління, Г. В. Атаманчук класифікує функції держав­ного управління на внутрішні (управління всередені державної управ­ляючої системи), зовнішні (вплив державних органів на об'єкти управ­ління), загальні (які відображають суттєві моменти управління: орга­нізація, планування, регулювання, кадрове забезпечення і контроль) специфічні (які відображають особливий зміст окремих впливів)³- На думку КХ М. Старилова, функції державного управління класифі­куються на два види:

а) функції державного управління як управлінського права. До цісї групи відносяться такі функції: забезпечувальна; інтегративна; ко­ мунікативна; охоронна; організаційна; правотворча; контролю;

б) функції державного управління як основні напрями діяльності органів виконавчої влади².

Окрім вищеназваних видів, функції державного управління мож­на класифікувати на:

а) в залежності від спрямованості і місця впливу: соціально-органі­ заційні (вплив державних органів на об'єкти управління)і внутрішньо- організаційні (управління усередині державного управлінського апа­ рату);

б) за змістом, характером і обсягом впливу: на загальні, спеціаль­ ні, допоміжні.

При цьому, слід зазначити, що до загальних функцій належать:

• організація (визначення організаційних положень, що встановлю­ ють порядок управління, регламентів, нормативів, вимог, відпові­ дальності та ін.);

• прогнозування і моделювання (наукове передбачення, систематич­ не дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлін­ ських явищ і процесів). В теорії адміністративного права прогно­ зування визначається як спосіб розробки науково обгрунтованих

Атаманчук Г. В. Теория государственного управленії ~ С. 120—125 Старнлов Ю. Н. Курс общсго административного права. — С. 170—175.

167

оцінок майбутніх процесів і ситуацій, які підлягають управлінсько­му впливові. Прогнозування відіграє у державному управлінні важ­ливу роль, оскільки без нього неможливо передбачити наслідки прийняття того чи іншого управлінського рішення, Моделювання — це створення системи управління, яка призначена для сплановано­го управління, вирішення завдань і досягнення поставлених цілей; планування (визначення мети, необхідних ресурсів, способів, строків, форм і методів поетапного контролю за діями об'єкту). Планування — це процес складання, погодження, затвердження планів в управлінні. Воно відіграє суттєву роль у досягненні пос­тавленої мети, оскільки від якості планування залежить очікува­ний результат. Планування часто застосовується у державному управлінні у вигляді прийняття державних комплексних програм, наприклад, укази Президента України від 26 липня 2000 р. «Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000—2001 рр.¹; від 9 листопада 2000 р. «Про Комплексну програму підготовки державних службовців»', від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні»³ та ін.; регулювання (через нормативно-правові акти, державний бюджет, державні контракти, податкова система, стандарти, митні тари­фи, визначення пріоритетів розвитку галузей та ін.). Під цим термі­ном в адміністративній науці розуміють регламентацію державою у законодавчих та інших нормативно-правових актах загальних вимог до державної управлінської діяльності, яка здійснюється органами державното управління (наприклад, закони: від ЗО жовт­ня 1996 р. «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»⁴, від 1 червня 2000 р. «Про ліцензування певних видів гос­подарської діяльності»⁵ та ін,;

координація (забезпечує узгодження діяльності систем управлін­ня). Координація являє собою погодженість діяльності різних дер­жавних органів для досягнення загальних мети і завдань; контроль (спрямовані на забезпечення законності, дисципліни). Саме контроль дає можливість встановити відповідність або невідповідність фактичного стану справ у системі державного

управління тим вимогам, які встановлюються нормативно-право­вими актами. Контроль повинен бути послідовним, об'єктивним, обгрунтованим, законним, оперативним і гласним. Різновидом контролю є адміністративний нагляд, який здійснюється визначе­ними законом державними органами.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'­єкту (Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих дер­жавних адміністрацій та ін,) або об'єкту управління (економічна, соціально-культурна» адміністративно-політична сфери).

Допоміжні функції сприяють процесам реалізації загальних та спе­ціальних функцій. До них можна віднести: стратегічне та поточне планування; фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення, ке­рування, діагностування та ін.

¹ Офіційний вісник України. — 2000. —№ зо, — Ст. 1260.

^! Там само. — 2000. — № 46. — Ст. 1982,

^? Там само. — 2001. — .№ 22. — Ст, 985.

^л Відомості Верховної Ради України. — 1996. —№51. — Ст. 292.

⁵ Офіційний вісник України. — 2000. — № 27. — Ст. 1109,

168

169