МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Одеська національна юридична академія

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

ПІДРУЧНИК

За загальною редакцією академіка С. В. Ківалова

Рекомендовано

Міністерством освіти і науки

України

Одеса

«Юридична література» 2003

ББК 67.401 (4Укр)я73

А313 УДК 342.9(477)(075.8)

У підручнику «Адміністративне право України», який включає Загальну і Особливу частини, викладені основні теоретичні поло­ження адміністративного права з урахуванням наукових досягнень у даній галузі, змін чинного законодавства, а також перспектив його подальшого розвитку відповідно до вимог адміністративно-правової реформи.

Підручник розрахований на студентів, слухачів, аспірантів і ви­кладачів вищих навчальних закладів.

За загальною редакцією доктора юридичних наук, академіка, Заслуженого

юриста України С. В. Ківалова

У підготовці підручника взяли участь:

Ківалов С. В. — д-р юрид. наук, академік — розділ III, глави 1 (пп. 1.1, 1.2),

5, 9, 22, 28;

Авер'янов В. Б. — д-р юрид. наук, професор, член-кореспондент Академії

правових наук України — глава 1 (п. 1.4);

Додін Є. В. — д-р юрид. наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки

України — глави 2, ЗО;

Пахомов І. М. — д-р юрид. наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки

України — глава 6;

БиіаЛ. Р. — канд. юрид. наук, доцент — розділ IV, глави 3, 23, 24;

Бекерська Д. А. — канд. юрид. наук, професор — глава 27 (пп. 27.4—27.6);

Царьова Л. К. — канд. юрид. наук, доцент — глава 27 (пп. 27.1—27.3);

Пережняк Б. А. — канд. юрид. наук, доцент — розділ VIII;

Подлінев С. Д. — канд. юрид. наук, доцент — розділ IX, глава 26;

Харитонова О. І. — канд. юрид. наук, доцент — глави 1 (п. 1.3), 4, 7, 8, 25;

Картузова І. О. — канд. юрид. наук, доцент — розділ V;

Гуревський В. К. — канд. юрид. наук, доцент — глава 29;

Ярмакі X. П. — канд. юрид. наук, доцент — глава 31

Р ецензенти: д-р юрид. наук, професор, Заслужений юрист України /. П. Голосніченко д-р юрид. наук, пг.

Рекомендовано до друн

Одеської національної Юридиі1||рїВвИ2кЦЙЯ

Протокол № 6 від 21 бере

8104-2003

© С. В. Ківалов та ін., 2003

I5ВN 966-8104-14-5

ПЕРЕДМОВА

Адміністративне право є однією із провідних галузей правової сис­теми України, оскільки воно опосередковує функціонування публіч­ної влади і виступає необхідною умовою і засобом реалізації Консти­туції України у найважливішій сфері — сфері виконання законів та інших правових актів. Воно тісно поєднане з виконавчою гілкою вла­ди і державним управлінням, оскільки безпосередньо регулює відпо­відні суспільні відносини.

Водночас, адміністративне право покликане забезпечити реалізацію прав і свобод людини і громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади відповідно до конституційних вимог «утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина».

Суспільне призначення адміністративного права полягає у запро­вадженні і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між органами виконавчої влади і громадянами, саме таких відносин, за яких кожній людині були б гарантовані реальне додержання і охоро­на належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також ефек­тивний захист цих прав і свобод у разі їх порушення.

Адміністративне право є однією із базових навчальних дисциплін щодо підготовки юристів. Викладання курсу адміністративного пра­ва в Одеській національній юридичній академії має свої традиції, запо­чатковані ще на кафедрах поліцейського права та фінансового права Новоросійського університету, які зберігаються і продовжуються колективом кафедри адміністративного і фінансового права академії.

За своєю структурою підручник складається із Загальної і Особ­ливої частин, які підготовлені з урахуванням нової адміністративно-правової доктрини, що базується на Концепції адміністративної ре­форми в Україні і основних положеннях проекту Концепції реформи адміністративного права України та змін чинного адміністративно­го законодавства.

Загальна частина підручника містить основні теоретичні положен­ня щодо предмету, методу і системи адміністративного права, історії адміністративного права, адміністративно-правових норм та право­відносин, суб'єктів адміністративного права (громадян, іноземних гро­мадян, осіб без громадянства, біженців, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організа­цій, об'єднань громадян, державної служби і державних службовців),

З

державного управління (поняття, принципів, функцій, форм і методів) правових актів управління, адміністративно-правових режимів, адмі­ністративного примусу і адміністративної відповідальності, адмініст­ративного процесу, способів забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні.

В Особливій частині досить детально розглянуті питання щодо управління такими важливими сферами суспільного життя, як еконо­мічна (економіка, бюджетна діяльність, фінанси і кредитування, мит­на справа, агропромисловий комплекс, транспорт та дорожнє госпо­дарство, охорона і використання природних ресурсів), соціально-куль­турна (освіта, наука, охорона здоров'я, культура і мистецтво, соціаль­ний захист населення, фізична культура, спорт і туризм) і адміністра­тивно-політична (національна безпека, оборона, внутрішні справи, юстиція, закордонні справи).

Авторський колектив висловлює щиру вдячність рецензентам — доктору юридичних наук, професору, Заслуженому юристу Ук­раїни, І. П. Голосніченку і доктору юридичних наук, професору Р. А. Калюжному за цінні поради і зауваження, висловлені при під­готовці підручника до видання.

Загальна частина

С. В. Ківалов

доктор юридичних наук, професор, академік.

Заслужений юрист України,

Президент Одеської національної юридичної академії

^Вступ

ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО

Глава 1

ПРЕДМЕТ, МЕТОД І СИСТЕМА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1. Поняття, сутність та особливості предмета і методу адміністративного права

Характеристика будь-якої галузі права, в першу чергу, нерозрив­но пов'язана з визначенням поняття та особливостей таких важливих чинників, як предмет і метод даної галузі. Саме ці чинники характе­ризують сутність та особливості адміністративного права.

Предмет адміністративного права, як зазначається у багатьох під­ручниках та навчальних посібниках, являє собою певні суспільні від­носини, які виникають у галузі державного управління. Інколи пред­мет адміністративного права визначається як суспільні відносини, пов'язані з діяльністю органів державної виконавчої влади. При цьо­му необхідно відмітити, що останнє визначення суттєво звужує обсяг суспільних відносин, які регулюються адміністративним правом, ос­кільки державне управління здійснюють не тільки органи державної виконавчої влади, але й органи місцевого самоврядування (зокрема, виконання делегованих повновжень), а також державні установи й організації (в межах своїх повноважень), які не належать до органів виконавчої влади.

Предмет адміністративного права в тій редакції, яка використо­вується в даний час майже в усіх підручниках з адміністративного права, був визначений у ході дискусії 1938—1941 рр. Саме тоді було встановлено, що предмет адміністративного права це — суспільні від­носини у сфері державного управління.

Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об'єк­тивну необхідність переосмислення предмета цієї галузі і розгляду його з урахуванням цілого ряду обставин, пов'язаних із докорінними змі­нами, що відбуваються в Україні.

У першу чергу, до предмета адміністративного права належать, так звані «класичні управлінські відносини», тобто ті суспільні відно­сини, які виникають під час здійснення державного управління у сфері

економіки, соціально-культурної та адмшістративно-політичної діяль­ності.

Важливо зазначити, що до предмета адміністративного права, окрім зовнішніх, належать і внутрішньоорганізаційні управлінські від­носини, які складаються в процесі внутрішньої організації та діяль­ності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апа­рату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Пре­зидента України та ін.), а також в адміністраціях державних підпри­ємств, установ, організацій. Як зазначається в теорії адміністратив­ного права, така внутрішньоорганізаційна діяльність є допоміжною щодо основної діяльності.

Окрім вищеназваних, складовою предмета адміністративного права є управлінські відносини, пов'язані з реалізацією функцій та повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам міс­цевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недер­жавним інстанціям. Слід зазначити, що інститут «делегування держав­них повноважень», не будучи новизною для теорії адміністративного права, тільки останнім часом почав належним чином формуватися, особливо в плані нормативно-правового забезпечення. У першу чер­гу, мова йде про делегування державних повноважень органами дер­жавної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, перед­бачене Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», тобто, про так зване «деле­гування за законом». Варто зазначити, що в теорії адміністративного права виділяють і «делегування по договору», коли нормативно-пра­вовий акт передбачає тільки можливість самого делегування, а визначення переліку повноважень віддається на розсуд сторін, які укладають такий договір, що належить до одного з видів адмі­ністративного договору.

Важливим і новим чинником предмета адміністративного права виступають суспільні відносини, пов'язані з наданням грамадянам різноманітних управлінських послуг. Під управлінською послугою розуміють діяльність органів виконавчої влади і місцевого самовря­дування, їхніх посадових осіб з виконання обов'язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації ними своїх прав і свобод. Слід зазначити, що введення інституту управлін­ських послуг, як виду державних послуг, істотно змінює ієрархію цін­ностей у стосунках між громадянами і публічною владою, згідно з якою права і свободи громадян користуються пріоритетом. Саме

адміністративне законодавство передбачає організаційно-правові форми реалізації управлінських послуг, адміністративну відповідаль­ність державних органів і посадових осіб за неякісне або неналежне надання управлінскьих послуг.

До предмета адміністративного права належать також суспільні відносини, які виникають у зв'язку з організацією та діяльністю ад­міністративних судів, тобто у сфері адміністративної юстиції. Необхідність створення адміністративних судів випливає із статті 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб». У повсякденному житті ця конституційна гарантія права на звер­нення за захистом до суду здійснюється через систему адміністратив­ної юстиції.

І, нарешті, до предмета адміністративного права належать суспіль­ні відносини, які виникають у зв'язку із застосуванням заходів адмі­ністративного примусу та адміністративної відповідальності фізич­них та юридичних осіб. Важливо зазначити, що це та частина суспіль­них відносин, яка раніше охоплювалася поняттям предмета «поліцей­ське право», на базі якого саме й виникло адміністративне право.

Підсумовуючи вищенаведене, можна зробити висновок, що пред­мет адміністративного права — це сукупність суспільних відносин, які виникають в процесі організації і функціонування органів державно­го управління і здійснення ними заходів адміністративно-правового примусу і притягнення до адміністративної відповідальності.

Під методом адміністративного права розуміють сукупність пра­вових засобів і способів здійснення адміністративно-правового регу­лювання суспільних відносин.

Особливості адміністративного права, як галузі права, специфіка предмета адміністративного права, безумовно, проявляються в мето­дах адміністративно-правового регулювання.

Серед методів адміністративного права виділяють загальні мето­ди, які притаманні всім галузям права: імперативний і диспозитив­ний, їхня особливість полягає в їхній пріоритетності щодо регу­лювання управлінських суспільних відносин для даної галузі. Для адміністративного права основним був і залишається імперативний метод, тобто метод владних приписів, коли в об'єкта управління немає вибору варіанта поведінки і він повинен діяти лише так, як йому приписано. Даний метод є основним щодо управління такою

сферою, як адміністративно-політична. Поряд із цим необхідно від­мітити, що даний метод поступово «віддає» частину сфери свого впли­ву методу диспозитивному. Названий метод характеризується тим, що об'єкт управління має певну свободу вибору варінта поведінки, виходячи із своїх інтересів. У першу чергу це стосується таких сфер суспільного життя, як економічна та соціально-культурна.

Вищеназвані методи реалізуються шляхом: а) використання при­писів (прямий обов'язок здійснити певні дії); б) встановлення забо­рон (прямий обов'язок не здійснювати певні дії); в) надання дозволів (право здійснювати певні дії на власний розсуд).

Окрім загальних методів правового регулювання, адміністратив­ному праву притаманні і спеціальні методи, зокрема: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін.

Метод субординації є одним із провідних методів адміністратив­но-правового регулювання. Без застосування цього методу у регулю­ванні суспільних відносин неможливо налагодити чітку і життєво здат­ну систему управління. Цей метод встановлює, що у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підпо-рядкованності, що й означає субординацію між ними.

Досить важливе місце в адміністративно-правовому регулюванні посідає метод координації, який полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного струк­турного рівня для досягнення загальної мети (наприклад, органи внут­рішніх справ та органи державної безпеки координують свої дії щодо недопущення та припинення корупції та корупційних діянь).

Відносно новим є метод реординації, який полягає в тому, що ке­рованому об'єктові надаються права вимагати від керуючого суб'єк­та створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, ор­ганізаційних, фінансових тощо).

Значного поширення останнім часом набуває метод адміністра­тивного договору. Це пов'язано з тим, що в окремих сферах суспіль­ного життя відбувається поступовий перехід від жорстких адмініст­ративно-командних методів до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин, яким і є адміністративний договір.

Адміністративний договір має місце, наприклад, тоді, коли органи державної виконавчої влади делегують ряд своїх повноважень орга­нам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх справ беруть під охорону об'єкти державної власності та наділяються за

договором правом затримувати працівників, які порушують правила внутрішнього трудового розпорядку, громадського порядку або підоз­рюються у вчиненні дрібного розкрадання.

Таким чином можна зазначити, що адміністративне право є одні­єю з найбільших галузей права України, оскільки воно регулює вели­ку кількість різноманітних суспільних відносин. Практично, немає такої сфери суспільного життя, яка опинилась би поза межами дії норм адміністративного права.

Адміністративне право є однією з найважливіших галузей права України, оскільки воно регламентує діяльність органів державної ви­конавчої влади і частково органів місцевого самоврядування, які є чинниками публічної влади.

Адміністративне право є однією з фундаментальних галузей пра­ва, яка в сукупності з іншими галузями (конституційним, цивільним, кримінальним) визначає основоположні засади діяльності держави в особі її державних органів, визначає їхню систему і повноваження.

Адміністративне право є однією з небагатьох галузей права (кри­мінального, цивільного, трудового), яка має свої власні юридичні за­соби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонуван­ня органів державного управління. Окрім цього, саме адміністратив­не право здійснює захист не тільки управлінських суспільних відно­син, але й інших правовідносин (земельних, житлових, екологічних, фінансових, трудових та ін.). Попри це, адміністративне право не тіль­ки захищає такі правовідносини, але і виступає в ролі їхнього регуля­тора. Зокрема, саме норми адміністративного права визначають сис­тему органів і порядок здійснення контролю за дотриманням еколо­гічного законодавства, податкового законодавства, митного законо­давства; правові та організаційні засади здійснення підприємницької діяльності та ін.

Адміністративне право — це така сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають у зв'язку з організаці-■ єю і функціонуванням органів державного управління (їхніх посадо­вих та службових осіб), адміністративних судів, застосуванням захо­дів адміністративного впливу та притягненням до адміністративної відповідальності.

10

і