Лекция 12. Надзор за законностью административного производства

1. Содержание и предмет надзора за законностью административного производства

2. Полномочия прокурора по обеспечению законности административного производства

3. Правовые акты прокурора по обеспечению законности административного производства

1. Содержание и предмет надзора за законностью административного производства. Рассматриваемое направление прокурорского надзора является наиболее обширным, потому что согласно действующему законодательству большой круг субъектов в лице уполномоченных государственных органов (в том числе суды) и их должностных лиц наделены правом возбуждения производства об административных правонарушениях и наложения административных взысканий.

Обеспечение точного и единообразного применения законодательства об административных правонарушениях является главной, ключевой целью прокурорского надзора в этой сфере.

Органы прокуратуры при осуществлении надзора предоставленными им полномочиями обязаны проверять законность привлечения к ответственности граждан и должностных лиц, организаций. Одной из гарантий обеспечения такой законности является право прокурора участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях (в соответствии со статьей 599 КРКоАП). Используя свое процессуальное положение, прокурор способствует вынесению законного и обоснованного решения по делу, а если этого не произошло – опротестовывает состоявшееся постановление.

При осуществлении прокурорского надзора за законностью судебных актов по административным делам прокурор способствует строгому соблюдению норм закона материального характера, а также касающихся процедуры административного производства. Он вправе принять участие при разбирательстве дел об административных правонарушениях, рассматриваемых как судами, так и иными компетентными органами.

Путем применения соответствующих актов прокурорского надзора прокурор обязан принять меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов человека и гражданина, должностных лиц и организаций при применении законодательства об административных правонарушениях.

В этом заключается основная правозащитная направленность деятельности органов прокуратуры, хотя этим она не исчерпывается. Органы прокуратуры осуществляют также защиту публичного интереса, т.е. – общества и государства.

Согласно действующему законодательству постановление об административном правонарушении может быть обжаловано не только участвующими по данному делу лицами (лицом, привлеченным к административной ответственности, потерпевшим, защитником, законными представителями), но и опротестовано прокурором. В этой связи, вышеуказанные лица вправе также обращаться к прокурору с ходатайством об опротестовании судебных актов. В свою очередь прокурор обязан по такому обращению истребовать административное дело и проверить законность принятого по нему акта.

Прокурор, в соответствии с требованиями статьи 26 Закона РК «О Прокуратуре» с целью обеспечения гражданам права на обжалование акта по делам об административных правонарушениях, разъясняет закон.

В процессе надзорной деятельности органы прокуратуры, наряду с обеспечением отмены незаконных правовых актов или приведением актов в соответствие с требованиями закона и т.д., также разрешают вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности виновных лиц, не соблюдающих правовые нормы при применении законодательства об административных правонарушениях.

2. Полномочия прокурора по обеспечению законности административного производства. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью административного производства определены в статье 41 Закона РК «О Прокуратуре». Согласно этой норме, прокурор вправе:

1) истребовать от уполномоченных должностных лиц и органов сведения, документы и дела об административных правонарушениях;

2) рассматривать жалобы на действия и решения должностных лиц и органов, в компетенцию которых входит рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложение взыскания;

3) проверять законность административного задержания и ареста граждан, а также обоснованность иных мер воздействия за административные правонарушения;

4) принимать участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

5) проверять исполнение постановлений о наложении административных взысканий;

6) принимать меры по привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства;

7) возбуждать производства по делам об административных правонарушениях;

8) совершать другие, предусмотренные законом действия.

Как же осуществляет на практике названные полномочия прокурор?

Так, при проведении плановой проверки и рассмотрения конкретной жалобы, прокурор вправе истребовать от органов (должностных лиц) сведения, документы, дела об административных правонарушениях и иные, касающиеся их сведения. Прокурор также вправе ознакомиться с административным делом, находящимся в производстве в суде, а при необходимости – истребовать его из суда, за исключением случаев, когда материалы дела находятся непосредственно в судебном разбирательстве.

Непредставление истребуемых прокурором документов должностными лицами должно рассматриваться как воспрепятствование законной деятельности прокурора, что образует состав административных правонарушений, предусмотренных статьями 185-4, 355, 520, 521, 522 КР КоАП.

При изучении материалов об административных правонарушениях и выявлении при этом нарушения законности, прокурор обязан опротестовать незаконные акты и действия должностных лиц. Протест направляется либо должностному лицу или органу, допустившему нарушение законности, либо в вышестоящий орган. В случае отклонения протеста, прокурор вправе обратиться в суд о признании недействительными действий и актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений законности.

Прокурор рассматривает поступающие в органы прокуратуры жалобы, заявления и иные обращения граждан в порядке и сроки, установленные настоящим законом, Кодексом РК об административных правонарушениях и Указом Президента РК, имеющим силу закона, «О порядке рассмотрения обращений граждан». Ответ заявителю должен быть мотивированным и в случае отказа должно быть разъяснено, в каком порядке и кому может быть обжаловано принятое решение.

В ходе проверки наложения административных взысканий органами и должностными лицами прокурор, прежде всего, должен установить, обладает ли соответствующей компетенцией орган или должностное лицо, применившее взыскание. Кроме того, подлежат выяснению и такие моменты, как наличие достаточных оснований для наложения административного взыскания, его доказанность, правильность составления соответствующего протокола, своевременность и всесторонность рассмотрения дела и исполнения принятого по нему решения, соответствует ли требованиям закона процедура оформления административного правонарушения.

При оценке законности административного задержания выясняются основание задержания, наличие состава административного правонарушения, причинная связь между административным правонарушением и задержанием, устанавливается соблюдение срока задержания, правильность процессуального оформления протокола задержания.

Прокурор вправе проверять законность административного задержания в органах полиции в любое время суток.

При наложении судом ареста в качестве административного взыскания прокурор обязан незамедлительно проверить законность судебного акта и при незаконности опротестовать его. Протест прокурора, принесенный на постановление суда об административном аресте, подлежит рассмотрению в течение одних суток с момента принесения протеста, если лицо, привлеченное к ответственности, отбывает административный арест.

При осуществлении рассматриваемого вида надзора прокурор вправе в пределах своей компетенции по собственной инициативе принимать участие в рассмотрении дел об административном правонарушении в любом органе, уполномоченном рассматривать эту категорию дел, в том числе и суде.

Принимая участие в рассмотрении дела, он представляет доказательства и участвует в их исследовании: излагает суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, свое мнение о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также по другим вопросам, возникающим в процессе рассмотрения дела; высказывает суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, предложение о применении положений закона и наложении административного взыскания либо освобождении от него.

Заключение участвующего при рассмотрении дела прокурора должно быть:

а) объективным, т.е. позиция прокурора должна отражать интересы только закона;

б) юридически обоснованным, т.е. все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств и ссылки на нормы материального и процессуального права;

в) всесторонним и полным, т.е. касаться не только обсуждения вопроса, но и всех других обстоятельств, имеющих значение для вынесения судом законного решения.

Используя свое процессуальное положение, прокурор обязан ориентировать суд, орган (должностное лицо), рассматривающее дело, вынесению законного и обоснованного постановления по делу.

При выявлении грубых нарушений законности по рассматриваемому делу прокурор обязан ходатайствовать перед судом о внесении частного определения в соответствующую организацию или должностным лицам о принятии мер по их устранению.

По обращениям, поступившим на судебные акты, прокурором должно составляться мотивированное заключение о законности судебного акта либо решаться вопрос об опротестовании судебного акта. Принесение протеста на постановление (определение), вступившее в законную силу, согласно ст.675 КРКоАП, приостанавливает исполнение этого постановления (определения).

При проверках исполнения постановлений о наложении административных взысканий прокурор вправе истребовать административный материал, производить встречные проверки во всех организациях независимо от форм собственности.

Прокурор проверяет не только полноту наложения административного взыскания, точного соответствия его постановлению, но и соблюдение требований процессуального законодательства, а также обеспечение прав правонарушителя.

Следует иметь в виду, что постановления, вынесенные органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, исполняются добровольно в срок не позднее тридцати дней со дня вступления их в законную силу.

По истечении указанного срока органом или уполномоченным должностным лицом, наложившим взыскание, направляется постановление о наложении взыскания в суд для решения вопроса о принудительном исполнении данного постановления.

Особенностью исполнения постановлений о наложении административных взысканий является то, что постановление суда о принудительном взыскании штрафа направляется судом по месту работы, учебы и т.д. лица, привлеченного к ответственности, а при отсутствии постоянного источника дохода направляется для исполнения судебному исполнителю.

При осуществлении данного вида надзора прокурор вправе по фактам грубейших нарушений законности ставить вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших эти нарушения.

Установив поводы и основания для возбуждения дела об административном правонарушении, прокурор выносит мотивированное постановление об этом с соблюдением требований КРКоАП. В течение трех суток оно направляется судье, органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать это дело.

Под совершением прокурором других действий, указанных в подпункте 8 статьи 41 Закона РК «О Прокуратуре», следует понимать все предусмотренные законом действия, направленные на обеспечение полного, всестороннего и объективного разрешения дела об административных правонарушениях.

3. Правовые акты прокурора по обеспечению законности административного производства. Выше уже отмечалось, что акты прокурорского реагирования представляют собой предусмотренные Законом «О Прокуратуре« формы реализации полномочий прокурора по устранению нарушений закона, пресечению правонарушений, восстановлению законности, ликвидации вызванных нарушением закона негативных последствий. Это общее правило распространяется и на правовые акты прокурора по обеспечению законности административного производства. В статье 42 Закона о Прокуратуре по этому поводу прямо отмечается, что по результатам проверок прокурор вправе:

1) вносить в суд, иному уполномоченному органу или должностному лицу протест на постановление по делу об административном правонарушении;

2) давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о производстве дополнительной проверки;

3) требовать от уполномоченных органов проведения проверки в подконтрольных или подведомственных им организациях;

4) в установленных законом случаях прекращать производство об административном правонарушении;

5) приостанавливать исполнение постановления об административном правонарушении;

6) выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;

7) выносить постановление или требование о снятии любых мер запретительного или ограничительного характера, наложенных должностными лицами полномочных государственных органов в связи с исполнением своих обязанностей, в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства;

8) выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

Рассмотрим изложенное более подробно.

1. Протест – одно из основных средств реагирования прокурора на нарушения законности. Он приносится на постановление суда либо решение иного уполномоченного органа (должностного лица) в случае противоречия их закону. Порядок и условия внесения протеста определяются статьей 19 настоящего Закона (см. также комментарий к указанной статье).

Независимо от участия в процессе прокурор обязан в сроки до вступления в законную силу судебного акта проверить законность судебного акта по административному делу и при необходимости опротестовать их.

Требования, предъявляемые к содержанию протеста на постановление по делу об административном правонарушении, определены статьей 658 КоАП РК. В протесте должны быть в обязательном порядке указаны наименование суда, постановившего этот судебный акт, изложения существа принятого решения и оснований, исходя из которых прокурор считает его незаконным или необоснованным, суть прошения прокурора, принесшего протест.

2. Указание о проведении дополнительной проверки как акта прокурорского реагирования способствует активизации деятельности уполномоченных органов по собиранию доказательств и подготовке качественных материалов. Нередко это бывает связано с неполнотой и противоречивостью представляемых материалов, что объективно затрудняет принятие правового решения по конкретному делу.

3. Требования прокурора, адресованные уполномоченным органам о проведении проверок, обязательны для исполнения. Они должны содержать необходимые сведения о времени производства проверки, точное название субъекта проверки и форму деятельности, которую предстоит проверить за определенный период.

В законодательстве не дается определения «уполномоченного органа». Поэтому в каждом случае при определении конкретного уполномоченного органа, наделенного правом проводить проверки, прокурору следует исходить из установления признаков «подконтрольности» и «подведомственности». Источником могут служить локальные юридические акты (учредительные документы), которыми уполномоченные органы наделены функцией административного и оперативного контроля за деятельностью определенных предприятий и организаций.

Прокурор должен следить за ходом выполнения внесенного им требования, поддерживать деловой контакт с теми лицами, которым непосредственно поручено провести проверку.

4. При наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст.ст.580, 581 КРКоАП, прокурор вправе прекратить производство по делу об административном правонарушении. Одновременно им рассматривается вопрос об ответственности должностных лиц, незаконно возбудивших административное производство.

5. Прокурор в случае выявления фактов необоснованного наложения административного взыскания опротестовывает соответствующий незаконный акт или действия должностных лиц. Принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованного акта до рассмотрения протеста.

6. В случае выявления обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, прокурор выносит постановление об освобождении задержанного. Этот акт носит обязательный характер для органа, осуществившего задержание и является основанием для незамедлительного освобождения лица.

7. Принятие решений запретительного или ограничительного характера – предмет ведения, в основном, контролирующих органов. Реализуя эти полномочия, должностные лица нередко в процессе правоприменительной деятельности, искажают смысл нормативно-правовых актов, допускают ошибки, подменяют требования правовых предписаний по своему усмотрению. Тем самым наносят ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан и юридических лиц в различных сферах. По результатам проверки прокурор правомочен не только снять все предпринятые необоснованные и незаконные ограничения, но и рассмотреть вопрос об ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона.

Касаясь содержания последнего подпункта (восьмого) статьи 42 вышеназванного Закона, следует отметить, что в случаях обнаружения в ходе проверки административных правонарушений, по которым не истекли сроки давности, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.