3. Конституция как основной источник

конституционного права. Правовая

охрана конституции

Конституция, как правило, определяется как основной закон государства. Такое понимание сложилось ввиду того, что в отечественном опыте конституционного регулирования вплоть до 1993 года конституция называлась основным законом. В Конституции РФ 1993 г. прямое отождествление ее с основным законом отсутствует. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором предусмотрены иные правила, чем установленные законом, то действуют правила международного договора. Так как в Российской Федерации только три вида законов установлены в ст. 76 Конституции (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации), то логически следует, что указанный приоритет международного права не распространяется на Конституцию. В зарубежном опыте конституционного регулирования конституции зачастую отождествляются с законом. Так, в ФРГ слово «конституция» отсутствует в названии Основного закона, а в тексте конституций Японии и Франции конституция определяется как верховный и конституционный закон соответственно. В этой связи конституцию можно определить как нормативный правовой акт (юридический документ), обладающий высшей юридической силой и являющийся основой текущего законодательства.

Важность регулируемых конституцией общественных отношений, необходимость обеспечения ее верховенства в системе правовых актов, соответствия иных актов и их норм нормам конституции требует и ее особой правовой охраны. Такая охрана направлена на достижение, прежде всего, незыблемости общественного и государственного строя, закрепленного в основном законе соответствующей страны, стабильности правового статуса личности, на неуклонное выполнение норм конституции всеми субъектами конституционного права государственными организациями и их должностными лицами, общественными организациями, юридическими и физическими лицами, т.е. на достижение конституционности правоприменительной практики. Реализация конституции осуществляется путем издания законов, актов исполнительной власти, принятия судебных решений, деятельности государственных органов, иных субъектов. Вся эта деятельность должна соответствовать конституции. Юридическое верховенство предполагает защиту и контроль за ее соблюдением.

Правовая охрана конституции – совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами, соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их отдельных норм. Правовая охрана и правовая защита соотносятся как общее и частное. Поэтому под правовой защитой понимается совокупность средств и способов, применяемых соответствующими органами в случае нарушения конституции.

Непосредственная защита представляет собой возможность воспрепятствовать посягательствам на демократический конституционный строй. В Основном законе ФРГ, в ст. 45 Конституции Словении граждане имеют право лично или коллективно обращаться с петициями. Кроме того, предусматривается политическая (конституционная) ответственность должностных лиц за нарушение конституции (импичмент, предание высших должностных лиц особому суду, отзыв депутата), возможны репрессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельности политических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайного положения).

Отдельные задачи выполняет специальное лицо или орган. Например, с целью защиты и обеспечения реализации прав граждан предусмотрен омбудсмэн (уполномоченный по правам человека). Ведущую роль играют суды. Органы, осуществляющие неспециализированный конституционный контроль – это, во-первых, парламент, а также его постоянно действующий орган (в КНР – Всекитайское Собрание Народных Представителей (ВСНП) и Постоянный комитет ВСНП). Иногда для этой цели ранее при парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами несколько специалистов по конституционному праву (еще в тогда социалистических Румынии, ГДР).

В ряде стран некоторые функции конституционного контроля выполняет президент. Он в соответствии с основным законом является гарантом конституции (Украина, Франция). Практически это выражается в том, что президент после принятия закона парламентом и до его промульгации вправе использовать вето или обратиться в специальный орган конституционного контроля с вопросом о конституционности данного акта.

Конституционализм как один из принципов демократии исходит из предположения о том, что нормы писаной конституции обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права. Правовая норма, изданная любым государственным органом, обретает юридическую силу лишь в том случае, если содержащиеся в ней правила поведения не противоречат предписаниям конституции. В противном случае такая правовая норма может быть признана в надлежащем порядке ничтожной. Эта задача возлагается на институт конституционного надзора, контроля (конституционного правосудия).

Конституционное правосудие (юстиция) – это деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением в стране Конституции и соответствии ей нормативно-правовых актов. Деятельность по охране (защите) конституций делится на два вида: контроль – проверка спорного акта, в результате которой он прекращает действие или утрачивает силу, если установлена его неконституционность. Контролирующий орган решает судьбу акта. Последствием могут быть реализация «права преобразовательной инициативы», т.е. не только отрицательно реагирует, но и устраняет пробелы и противоречия (Конституционный Суд ФРГ); надзор – проверка спорного акта, в результате которой может быть зафиксирована его неконституционность. Орган, осуществляющий конституционный надзор, не решает судьбу оспоренного акта, хотя может поставить вопрос об устранении неконституционность.

Основные направления деятельности органов конституционной юстиции: признание неконституционными нормативно-правовых актов; толкование конституции; рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека; рассмотрение споров, связанных с проведением выборов; в федерациях – решение споров между центром и субъектами и между субъектами; решение споров между государственными органами; рассмотрение обвинения против Президента, выдвинутого в порядке импичмента.

Первая модель конституционной юстиции возникла в США в 1803 г., поэтому получила название «американская», которая впервые была сформулирована и применена Верховным судом США под председательством Джона Маршалла в 1803 году в решении по делу Мербери против Мэдисона. В 1801 году партия федералистов проиграла республиканцам на президентских выборах и выборах в Конгресс. Возникла угроза самому существованию федералистов. И тогда президент Адамс, перед тем, как передать полномочия вновь избранному на эту должность Т. Джефферсону, заполнил свободные судейские вакансии членами своей партии. Но для занятия судейских должностей требовалось получение патентов, а государственный секретарь не успел выдать их некоторым из назначенных судей. Новый государственный секретарь Дж. Медисон отказал назначенцам Адамса в выдаче патентов. Один из них, У. Мербери обратился в суд с иском против Медисона, сославшись на закон 1789 года, согласно которому Верховный Суд мог выдавать должностным лицам приказы об исполнении требований истца. Возглавляемый федералистом Дж. Маршаллом Верховный суд отказал истцу в его требованиях, указав, что в законе, на который сослался Мербери, конституционно установленные полномочия суда превышены и потому закон применению не подлежит. Маршалл создал прецедент, в силу которого суд приобрел право решать вопрос о конституционности законов. Хотя федеральная конституция США не наделила Верховный Суд правом установления соответствия законов Конгресса Конституции, он это право применил и институализировал. Верховный суд признал раздел 13 Закона о судоустройстве 1789 года противоречащим ст. III конституции и тем самым ничтожным и подлежащим принудительному применению через суд. Таким образом, Верховный суд США сам присвоил себе полномочия осуществления конституционного надзора и контроля, которые в последующем никогда не оспаривались.

В 1848 году конституционный надзор был введен в Швейцарии, в 1853 году – в Аргентине. В настоящее время американская модель действует также в Японии, Аргентине, Мексике, Дании, Новегии, Канаде, Индии. В настоящее время он применяется в различных формах почти повсеместно. Исключение составляют те страны, которые не имеют писаных конституций. Эту систему называют также децентрализованной. В Америке говорят: «Право есть то, что говорят о нем судьи». В этих странах вопрос о конституционности закона или иного нормативного акта, на основании которого возникло конкретное дело, может быть поставлен любым судом, но окончательное решение выносит высшая судебная инстанция. В США такой высшей инстанцией в отношении законов штатов являются верховные суды штатов, а в отношении федеральных законов – Верховный суд США. В настоящее время Верховный суд США состоит из 9 судей, которые назначаются Президентом пожизненно «по совету и с согласия Сената». Это означает, что предложенная Президентом кандидатура должна быть одобрена 2/3 голосов присутствующих сенаторов.

Конституция Японии (ст. 81) содержит следующее предписание: «Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или иного официального акта».

В Австрии в 1920 году впервые в мире был создан Конституционный Суд – специализированный орган конституционного контроля, что послужило началу формирования новой модели конституционной юстиции, которая получила название австрийская (австрийско-немецкая).

Третья модель конституционной юстиции – французская. Применяется она в тех странах, где для этой цели создаются специализированные квазисудебные органы, которые не входят в систему судов общей юрисдикции. Для этих органов надзорная деятельность является единственной и главной функцией (Италия, Франция). Органы централизованного конституционного контроля формируются различными способами. Члены Конституционного Совета Франции назначаются в равных долях президентом, председателем Национального Собрания и председателем Сената. Бывшие президенты Французской республики являются пожизненными членами Конституционного Совета. Однако следует соблюдать следующее условие: бывшие президенты республики не должны активно участвовать в политической жизни государства. В настоящее время Француа Саркози после поражения на очередных выборах президента Франции выразил желание стать членом Конституционного Совета. В Казахстане, Марокко, Сенегале, Тунисе также создаются конституционные советы. Эти советы состоят не из судей, а из советников и при рассмотрении дела судебная процедура используется только частично. Конституционные советы формируются без участия судейского корпуса.

Во Франции Конституционный совет осуществляет контроль за соответствием Конституции Франции актов парламента, а за соответствием Конституции и законам Франции актов исполнительной власти осуществляет контроль Государственный Совет – высшая судебная инстанция административных судов Франции.

В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-религиозные советы. В Иране конституционный контроль осуществляет своеобразный орган – наблюдательный совет («совет стражей»), состоящий из 12 человек: шести богословов, назначенных руководителем государства (высшим духовным лицом), и шести юристов, предложенных парламентом. Наблюдательный совет следит за соответствие законов не только Конституции, но и Корану.

Можно выделить и парламентскую модель конституционной юстиции, в соответствии с которой за конституционностью актов парламента осуществляет контроль представительный орган – парламент. В соответствии со ст. 62 Конституцией КНР Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) осуществляет контроль за исполнением Конституции. В период между сессиями ВСНП органом, осуществляющим контроль за исполнением Конституции является Постоянный комитет ВСНП. Кроме того, в соответствии с п.8 ст. 67 Конституции КНР Постоянный комитет дает толкование Конституции, отменяет установления и решения местного характера органов государственной власти провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам.

Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие органы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсмены, граждане, если нарушены их конституционные права. Если исчерпаны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы и международные суды.

Объектами конституционного контроля и надзора могут быть: обычные, конституционные и органические законы; международные договоры; парламентские регламенты; нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти; вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектом федерации; между центральными и областными органами (в унитарных государствах); правильность проведения референдумов, объявление их результатов.

Субъектами конституционного контроля и надзора могут быть: физические и юридические лица (особенно в американской модели конституционного правосудия) государственные органы, наделенные правом запроса о конституционности какого-либо акта.

Круг субъектов конституционного контроля и надзора устанавливается законодательством и надзорной практикой соответствующей страны. Сужение круга субъектов (Франция) на практике приводит к тому, что он превращается в орган, с помощью которого исполнительная власть ограничивает полномочия Президента.

В практике ряда стран применяются две формы конституционного контроля – предварительный и последующий. Предварительный предполагает проверку конституционности в процессе законотворчества (Швеция, Финляндия, Канада, частично Франция). В качестве примера можно привести законопроект о запрете ношении паранджи, который был одобрен Конституционным Советом Франции и законопроект о налогах с богатых, который не был одобрен Конституционным Советом Франции. В последнем случае законопроект не может быть принят парламентом. Однако, если принимается закон, не соответствующий основному закону страны, то изменяется положение конституции. Такая форма контроля позволяет предотвратить принятие неконституционного акта, но в качестве недостатка представляет собой форму сдержки работы парламента.

Последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция) – проверке на конституционность подвергаются законы, промульгированные и вступившие в законную силу.

Для стран, применяющих последующий контроль, серьезное значение имеет вопрос о том, с какого момента перестает действовать закон, признанный противоречащим конституции. Значение названной проблемы объясняется тем, что между принятием закона парламентом и признанием его неконституционным может пройти значительное время, в течение которого на основании опротестованного закона возникает многочисленные правоотношения. В этом случае применяются два принципа.

А) закон признается недействительным с момента его вступления в силу;

Б) закон считается недействительным с момента признания его неконституционным. Второй принцип применяется более часто, т.к. он не порождает неопределенности в гражданском обороте иных правоотношениях.

Существует два вида решений органов конституционной юстиции: носящие рекомендательный характер (т.е. принимается решение о неконституционности акта и направляется соответствующему государственному органу, а окончательное решение об отмене акта принимает орган, издавший этот акт); решение окончательное, обжалованию не подлежит (т.е. признание акта неконституционным автоматически влечет прекращение его действия).

По своему содержанию конституционный контроль и надзор может быть формальным – проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и иных нормативно-правовых актов, являющихся объектами конституционного надзора и контроля и материальным – проверяется содержание законов и иных нормативно-правовых актов с точки зрения соответствия их смыслу конституции.

В зависимости от широты круга актов, подпадающих под юрисдикцию органов конституционного правосудия различают универсальный и ограниченный конституционный контроль. Универсальный – характерно отсутствие каких-либо ограничений объекта, т.е. под юрисдикцию органа конституционного правосудия подпадают все виды нормативно-правовых актов (американская модель). Ограниченный контроль – объект контроля ограничен точным определением законодательством видов правовых актов. Оно может быть большим или меньшим по объему (французская модель). В настоящее время идет расширение объекта конституционного контроля.

Процедура конституционного надзора может возбуждаться как по конкретному поводу (судебное дело) – США, ФРГ, Италия, Мексика, Индия. Тогда такой надзор имеет название конкретного. Так и без конкретного повода, по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора – Франция. Такой надзор называется абстрактный.

Существует обязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенные виды законов, например, органические законы во Франции до их подписания президентом), решающий и консультативный контроль (в последнем случае решение не обязательно для соответствующего органа). С точки зрения применения решения органа конституционного контроля различают решения, имеющие обратную силу, и решения, действующие только после его принятия. Первый вариант вызывает большие практические неудобства, поэтому в большинстве стран применяется только вторая форма.

Контрольные вопросы

1. В чем особенности предмета и метода конституционного права как науки, отрасли права и учебной дисциплины?

2. В чем особенности этапов развития мирового конституционализма?

3. В чем особенности источников конституционного права в зарубежных странах?

4. Что понимается под правовой охраной конституции?

5. В чем различия и сходства конституционного контроля и конституционного надзора?