2. Местное самоуправление в странах

с федеративным территориальным устройством

В федеративных государствах функционирование местного самоуправления регулируется конституциями, а также законами, издаваемыми центральными законодательными органами власти и легислатурами субъектов федерации. Конституции в федеративных государствах могут регламентировать местное самоуправление достаточно подробно (Австрия, Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы формирования и деятельности местных органов (Германия, Индия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя правовое регулирование местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в конституции Индии отмечается, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц» (ст.40). Все вопросы, связанные с местным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в 1989 г. правительство попыталось добиться принятия конституционных поправок, регулировавших основные принципы организации и деятельности местного управления и, в частности, предусматривавших периодическое проведение выборов в местные представительные органы. Однако эти поправки были отклонены верхней палатой парламента, в которой правящая партия не располагала большинством. Представленные в палате субъекты федерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра.

В США полная зависимость и производность местных органов от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов»¹ («правило Диллона»). Положения, регулирующие местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатов отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, конституции которых отличаются более подробным регулированием местного управления (Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов¹. В Мексике местное самоуправление весьма подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пятом разделе, посвященном штатам, закреплены основные принципы деятельности местных органов, регламентируется и унифицируется их структура.

Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое чаще относится к компетенции субъектов федерации.

В Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа – коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Элементом местного государственного правления на низовом уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначаемый правительством штата (комиссар Делийской корпорации назначается непосредственно центральным правительством). Комиссар корпорации назначается на определенный срок, но может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Последний может быть также смещен по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 ее состава потребуют его отставки².

В некоторых административно-территориальных единицах прямое государственное управление на местах, как уже отмечалось, может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчиненным министру внутренних дел соответствующего субъекта федерации. Правительственному президенту подчиняются правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

В США в начале ХХ в. получила распространение «комиссионная» форма управления, однако в настоящее время она осталась лишь в немногих, обычно небольших городах. При такой форме управления избираемый населением «совет комиссионеров», состоящий, как правило, из трех-семи человек, играет одновременно роль как представительного, так и исполнительного органа. Каждый из комиссионеров возглавляет какой-либо муниципальный департамент. Предполагалось, что главным достоинством такой системы станет то, что лица, определяющие общегородскую политику, сами будут заниматься ее реализацией. Однако она имела и недостатки – «бесконтрольность и круговая порука», комиссионеры часто не имели необходимой квалификации. На заседании совета они отстаивали интересы своих департаментов при распределении бюджетных ассигнований.

Критерием для образования муниципалитетов могут служить численность населения, общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.п. В большинстве американских штатов основным требованием, предъявляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципалитета, является минимально необходимая численность населения (75 человек – в Алабаме, 300 – в Канзасе и т.д.). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорации, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-25 % от их общего числа).

Необходимо также провести в данном поселении голосование по вопросу об инкорпорации, который считается решенным, если «за» проголосует большинство. Далее секретарь штата обязан подтвердить результаты голосования и соответствие инкорпорируемой территории установленным требованиям. Главными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов в США являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям не инкорпорированной территории стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля за местными делами, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабе графства, так и штата, получение в качестве муниципалитета прав на различные федеральные и штатные субсидии, не предоставляемые не инкорпорированным территориям.

В Индии муниципальные советы создаются на территории с населением не менее 5 тысяч человек, ¾ которого не должно быть занято в сельском хозяйстве. При этом плотность населения должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю.

Что касается разграничения особенностей организации местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах в зависимости от системы (модели) местного самоуправления, то такое разграничение проводить нельзя. Так, например, англосаксонская модель местного самоуправления может имеет место в сложном унитарном государстве – Великобритании и в федеративном государстве – США, а континентальная модель местного самоуправления – в сложном унитарном государстве – Япония и с другой стороны в федеративном государстве – ФРГ.

Контрольные вопросы

1. Какие подходы к определению местного самоуправления существуют в доктрине конституционного права?

2. Какие полномочия местного самоуправления предусмотрены в конституционных источниках зарубежных стран?

3. Какие модели местного самоуправления можно выделить в зарубежных странах и в чем их особенности?

4. Какой порядок формирования органов местного самоуправления и управления предусматривается в зарубежных странах?

5. Как регулируется местное самоуправление в странах с федеративным территориальным устройством?

Заключение

Изучение общей части курса «Конституционное право зарубежных стран» создает основу для сравнительного анализ конституционного регулирования в Российской Федерации, а также для изучения международного права. Создавая основу всего внутринационального права, конституционное право определяет политическую, экономическую, социальную и духовно-культурную систему, образующих общественный строй в государстве, позволяет приступить к изучению конституционного регулирования в отдельно взятом государстве. Навык сравнительного исследования позволяет на практике применить логическое мышление, выработать умение устанавливать причинно-следственные связи, имеющих практическое значение для специалиста или бакалавра в области юриспруденции или регионоведения.

В настоящем учебном пособии нашли отражение наиболее важные аспекты мирового опыта конституционного регулирования с учетом концептуальных положений научной школы по теории права и государства юридического факультета Тихоокеанского государственного университета.

Список рекомендуемой литературы

1. Андреева, Г. Н. Объекты права собственности в конституциях зарубежных стран: ретроспективный взгляд / Г. Н. Андреева // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 2. – С. 17-23.

2. Арановский, К. В. Перспективы безопасности России как участника АТР в связи с освоением конституционного права : монография / К. В. Арановский. – Владивосток : Изд-во Дальневост.ун-та, 2005. – 232 с.

3. Баренбойм, П. 3 000 лет доктрине разделения властей. Суд Сьютера : учеб. пособие. / П. баренбойм. – М. : Белые альвы, 1996. – 176 с.

4. Галенович, Ю. М. Китайское чудо или китайский тупик? / Ю. М. Галенович. – Москва: Муравей, 2002. – 144 с.

5. Дегтев, Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов РФ и США: сравнительно-правовой анализ. / Г. В. Дегтев. – М. : Юристъ, 2003. – 159 с.

6. Зарубежное избирательное право : учебное пособие. – М. : НОРМА, 2003. – 288 с.

7. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / отв. ред. Л.С. Мамут. – М. : Наука, 1995. – 304 с.

8. Каримов, Д. А. Правовой статус монархии: теоретические основы, административно-правовой аспект и новый взгляд на старую проблему / Д. А. Каримов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 4. – С. 17-19.

9. Кириллов, В. И., Старченко А. А. Логика : учебник для юридических вузов. – Изд. 5-е, перераб. и доп. / В. И. Кириллов, А. А. Старченко. – М. : Юристъ, 1998. – с. 9.

10. Комарова, В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. – 2002. – № 2. – С. 25-27.

11. Конституции зарубежных стран : сб. – М. : ООО Изд-во Юрлитинформ, 2000. – 366 с.

12. Лексин, И. В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке / И. В. Лексин // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 2. – С. 29-34.

13. Подгаевский, А. О. О социальной функции права собственности в зарубежных странах / П. О. Подгаевский // Международное публичное и частное право. – 2011. – № 1. – С. 41-43.

14. Пугачев, А. Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм / А. Н. Пугачев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 1. – С. 5-10.

15. Серов, К. Н. Социально-экономическая политика государства и политический режим: некоторые проблемы взаимосвязи / К. Н. Серов // Юридический мир. – 2007. – № 4. – С. 21-24.

16. Стенина, В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках / В. К. Стенина // Юридический мир. – 2007. – № 4. – С. 22-25.

17. Стенина, В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в парламентских республиках и монархиях / В. К. Стенина // Международное публичное и частное право. – 2007. – № 2. – С. 16-19.

Словарь терминов

Абсентеизм (от лат. absentia – отсутствие собственника) – уклонение от участия в выборах представительных органов власти

Агитационные материалы – печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума

Агитационный период – период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума

Агитация по вопросам референдума – деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума

Агитация по вопросам референдума – деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос

Агитация предвыборная (предвыборная агитация) – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)

Виды предвыборной агитации – выступление, интервью, пресс-конференция, предвыборные дебаты, «круглый стол», политическая реклама

Власть – форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиций, насилия

Избирательная кампания – деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов

Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения – деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах и осуществляемая в период со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами

Избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов

Избирательная комиссия вышестоящая (вышестоящая избирательная комиссия) – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов

Избирательная комиссия нижестоящая (нижестоящая избирательная комиссия) – определенная в качестве таковой законом избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов

Избирательная комиссия, организующая выборы (организующая выборы избирательная комиссия), – избирательная комиссия, на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению соответствующих выборов

Избирательное объединение – политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня

Избирательное право активное (активное избирательное право) – право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Избирательное право пассивное (пассивное избирательное право) – право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления

Избирательные права граждан - конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях

Избирательный округ – территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица)

Избирательный округ единый (единый избирательный округ) – избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы

Избирательный округ многомандатный (многомандатный избирательный округ) – избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально

Избирательный округ одномандатный (одномандатный избирательный округ) – избирательный округ, в котором избирается один депутат

Избирательный протекционизм – 1) протекционизм, оказываемый избирательно, только отдельным отраслям или группам предприятий; 2) протекционизм в торговле с отдельными странами и по отдельным группам товаров.

Исполнительные органы управления – органы власти, организации, учреждения, призванные обеспечивать исполнение и непосредственно осуществлять принятые международные акты, законы страны, законодательно-нормативные акты

Конституционная юстиция – деятельность специально уполномоченных органов по осуществлению конституционного контроля и надзора за соблюдением конституции

Конституция: 1) основной закон государства; 2) учредительный акт или действие, 3) нормативный правовой акт (юридический документ), обладающий высшей юридической силой и являющийся основой текущего законодательства

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия

Панаширование (от нем. panaschieren), также панаша́ж (фр. Panachage – «смесь») – право избирателя голосовать за кандидатов из разных списков либо вписывать в списки новых кандидатов. Панаширование может быть применено как при пропорциональной, так и при мажоритарной системе (при условии, что избирательные округа многомандатные)

Парламентаризм (от франц. parler – говорить) – система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа – парламента по отношению к другим государственным органам

Плебисцит – опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает

Правовой статус депутата – совокупность прав и обязанностей, гарантий осуществления соответствующей деятельности, ответственности за ее результаты, а также ограничений в связи с осуществлением соответствующих полномочий

Президент (от лат. praesidentis – сидящий впереди) – 1) глава государства в большинстве стран с республиканской формой правления

Референдум – всенародное голосование; форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения

Субъект конституционного контроля – орган, уполномоченный разрешить спор о соответствии нормативного правового акта по существу

Субъект конституционного надзора – орган, уполномоченный только выявить неконституционность нормативного правового акта

Управление – 1) сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты; 2) крупное подразделение высших органов управления, департамент