6. Конституционное регулирование

местного самоуправления

в зарубежных странах

1. Понятие и модели местного самоуправления

Местное самоуправление в настоящее время является одним из важных политических прав не только граждан государства, но и в некоторых случаях иностранных граждан. Данное право признается и гарантируется международными нормами права – Европейской хартией местного самоуправления¹, Декларацией о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества²; и, конечно же, внутригосударственными источниками права.

Местное самоуправление получило свое развитие в XIX веке – в результате перехода от феодализма к современному обществу. Развитие городов требовало самостоятельности в их управлении. Поэтому ранее права местного самоуправления предоставлялись только исторически сложившимся административно-территориальным единицам, но не искусственно образованным.

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления.

Понятие местного самоуправления отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории и учеными определяются неоднозначно ввиду использования различных терминов: «местное самоуправление», «местное управление». Существует широкий подход, в соответствии с которым местное управление – это управление органами, назначаемыми из центра и представляющими на местах государственную администрацию, а также местными представительными органами. Местное самоуправление – это управление на местах только местными представительными органами.

Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 году. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин¹. С точки зрения содержания понятия признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов локального значения. Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителям обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву².

Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слови общества. Можно сказать, что местное самоуправление – подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление – одна из основ конституционного устройства государства. В то е время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты – все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций³.

Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела».

Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Местное самоуправление рассматривается как самостоятельная инициативная деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы⁴.

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии используется термин «selbstverwaltung» - самостоятельное управление, в Великобритании употребляют (в зависимости от уровня местной власть и смысла) понятия: «self-government» – самоуправление, «local government» – местное управление, «self-administration» - местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, - префекты, супрефекты. Но сам термин «самоуправление» не используется, и ему соответствует понятие децентрализации. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставление местным органам широкого круга полномочий.

Зачастую местное самоуправление выводят за рамки государственного механизма. В России местное самоуправление берет свое начало из теории «общественного» самоуправления. Ее сторонники противопоставляли интересы населения интересам государства, отстаивая право местных властей поселений заниматься только общественными делами.

Конституции большинства зарубежных стран регламентируют вопросы функционирования органов местного самоуправления. Например, Конституция Испании 1978 г. устанавливает, что управление муниципией (низовой территориальной единицей) осуществляет муниципальный совет, а управление провинцией – собрания представителей или иные выборные органы (ст. 147, 148). Конституция Португалии 1976 г. регламентирует основы порядка формирования органов местного самоуправления.

Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще к компетенции субъектов федерации. Существуют разноуровневые системы административно-территориального деления: двухзвенная (Япония), трехзвенная (Италия, Кения), четырехзвенная (Германия), пятизвенная (Франция). Низовое звено представляют населенные пункты (город, деревня, поселок), городские районы (в крупных городах), кварталы (Индонезия), кочевое племя или род (Мали, Нигер). Вышестоящие единицы: провинции, области (Италия), префектуры (Япония), кантоны, округа, департаменты, регионы (Франция).

В теории муниципального права можно выделить множество различных систем местного самоуправления или их модификаций, однако наиболее общие черты объединяют следующие три модели местного самоуправления в зависимости от отношений местных органов между собой и с вышестоящими властями.

Первая модель – англо-саксонская (английская – Великобритания, Канада, Австралия, США). Местные органы в этих странах действуют автономно в пределах предоставленных им полномочий, и отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Отсутствуют на местах уполномоченные от центрального управления, опекающие местные представительные органы. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся англосаксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности вплоть до осуществления судебно-полицейских функций¹. Эта модель получила более широкое распространение в мире, чем континентальная европейская муниципальная система.

В Великобритании и США правовую основу деятельности и компетенции муниципалитетов создают парламенты и другие законодательные органы (легислатуры в США). Эта модель позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеохватывающий контроль за деятельностью должностных лиц и мунициплаьных советников во всех вопросах местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, работники которой в полном своем составе являются наемными, получая жалованье от муниципалитета. Не подчиняясь центральному правительству, все муниципалитеты как корпорации публичного права имеют широкие правовые возможности обращаться в парламент с ходатайством о принятии закона о конкретном муниципалитете, о решении вопроса налоговой ставки отчисления в местный бюджет, об изменении системы дотаций и других централизованных источников формирования местных бюджетов и т.д. Однако, будучи относительно автономны от центральной власти муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем. Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, особенно если речь идет о нарушении муниципалитетом и его чиновниками основных прав и свобод граждан.

Вторая модель – континентальная (французская) предусматривает сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления. Агенты государственной администрации на местах осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов. В процессе формирования единого централизованного государства от древней республики до абсолютной монархии неримское население городов и колоний упорно добивалось политического и гражданского равноправия с римскими гражданами. Особенно остро стоял вопрос о политическом равноправия, так как последнее неизмеримо расширяло возможности населения других общин – муниципий (неримских граждан) для участия не только в общественно-государственной жизни, но и в торгово-экономическом обороте на основе постоянно развивающегося римского частного права. Поскольку итальянские и другие общины и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его существования как центра государства, то они тоже требовали от него полного объема гражданских прав и свобод. Эта система получила широкое распространение во Франции и Германии.

Третья модель – «советская» предполагает отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов, собраний) на соответствующей территории. Они являются органами единой государственной власти. Характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Исполнительные органы – формирующиеся их состава представительных органов подчиняются и местному представительному органу и вышестоящему исполнительному органу, образуя систему двойного подчинения местных исполнительных органов – система двойного подчинения местных исполнительных органов (КНР).

Германия и Япония имеет черты и англосаксонской и континентальной модели. В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное и муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами.

В соответствии со статьей 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

К органам местного самоуправления относятся: староста (избирается открытым голосованием на общем собрании жителей села, поселка, городского квартала); сельский сход – вместе со старостой (если населенных пункт насчитывает не более 150 жителей); Совет (муниципалитет), глава муниципального образования (староста).

Местные представительны органы обычно формируются как на региональном, так и на низовом уровнях. Региональные представительные органы избираются на срок от двух до шести лет. Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Представительные органы принимают на основе закона наиболее важные решения, касающиеся местных проблем, а исполнительные осуществляют текущее управление муниципальной единицей в соответствии с ними.

Исполнительные органы местного самоуправления имеют в разных странах неодинаковую структуру. Они могут быть единоличными и иметь аппарат советников, возглавляющих отдельные службы, а могут являться коллегиальными органами, подобными правительству. Примером исполнительных органов местного самоуправления выступают мэры общин и председатели генеральных советов во Франции.

Коллегиальными исполнительными органами являются джунты в талии, муниципальные палаты в Португалии и т.п. Формируются исполнительные органы, как правило, путем выборов непосредственно населением, либо путем назначения выборными (представительными) органами. Например, мэры коммун и председатели советов во Франции избираются советами.

В тех землях ФРГ, где исполнительная местная власть сосредоточена в руках бургомистров, они в некоторых землях избираются советами или собраниями. В Италии местные исполнительные органы – джунты – избираются местными советами, а их председатели или мэры – избираются непосредственно населением. В Португалии жунты приходов и административных областей (высших и низовых местных территориальных единиц) избираются ассамблеи соответствующего уровня, а муниципальная палата – исполнительный орган местного самоуправления муниципии – непосредственно избирателями¹.