5. Организация государственной власти

в зарубежных странах

5.1. Избирательное право и избирательные системы

в зарубежных странах

Выборы – это способ формирования государственных органов, в основе которого лежит волеизъявление в форме голосования непосредственно народа либо управомоченных лиц. Выборы могут быть прямые и косвенные. Непосредственно гражданами обычно избираются: парламент (либо его нижняя палата); в ряде стран – глава государства (президент), органы местного самоуправления; в ряде стран – судьи и атторнеи (прокуроры). Коллегией управомоченных лиц избираются: в ряде стран – президент (членами парламента); премьер-министр; судьи высших судов; генеральный прокурор; иные должностные лица. Также с помощью выборов обычно формируются ученые советы вузов; избираются ректоры; избираются руководящие органы политический партий, общественных и иных организаций; другие органы и руководители. Значение выборов в том, что это – важнейшее завоевание демократии, с помощью которого народ осуществляет свою власть. Целью всенародных выборов является придание государственным и иным органам, должностным лицам легитимности (законности); смена политического курса (избрание партии оппозиции); смена конкретных лиц у власти при сохранении политического курса; определение ориентиров на будущее (всенародные выборы – это и обшенациональная дискуссия о будущих путях развития); селекция выборов (В ходе выборов воспитываются и выдвигаются наиболее подходящие для осуществления указанных функций личности и отсеиваются неподходящие); определение конкретной личности из нескольких кандидатов, которая будет занимать государственную должность.

Выборы могут быть всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны, а частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям. Кроме того, выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), посредством которых избираются органы местного самоуправления. Последние иногда называют административными (местное самоуправление во многих странах – предмет регулирования административным правом).

Выборы могут проводиться в один тур, в два и более тура. Второй и последующие туры иногда называют повторными выборами или повторным голосованием. Если выборы не состоялись или признаны недействительными, то проводятся новые выборы.

Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента, палаты парламента или отставки главы государства.

Избирательная система, как и избирательное право, рассматривается в науке в широком и узком смысле слова. В первом случае ученые предлагают три различных содержания этого понятия. Во-первых, это совокупность органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Во-вторых, это избирательное право, включая нормы и право субъектов избирать и быть избранным. В-третьих, - это избирательная система в узком смысле. Во втором случае существуют следующие подходы к определению содержания понятия. Во-первых, это определение результатов выборов, во-вторых, определение результатов голосования, в-третьих – порядок распределения депутатских мест (мандатов).

В зависимости от порядка распределения депутатских мест, избирательные системы могут быть мажоритарные и пропорциональные. Кроме того, в отдельных странах встречаются смешанные избирательные системы – различные комбинации и вариации использования мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

Конституции любого государства в той или иной мере содержат нормы, регулирующие порядок организации или проведения выборов. Чаще всего Конституции содержат принципы организации и проведения выборов или используемые избирательные системы.

Как правило конституционно-правовое регулирование выборов направлено на установление избирательных цензов как активного, так и пассивного избирательного права.

В разных государствах и в разное историческое время набор способов конституционно-правового регулирования выборов неодинаков.¹

Конституции в отношении народной инициативы ограничивают круг ее возможных предметов. Например, согласно ч. 2 ст. 73 румынской Конституции «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Часть 3 ст. 87 Испанской Конституции, запрещает такую инициативу по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, налоговым или международного характера, а также относящимся к прерогативе помилования.

Напротив, Конституция Колумбии не ставит в этом отношении никаких ограничений. Согласно ее ст. 155 проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе равном или превышающем 5 % от общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30 % советников (челнов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.

Некоторые конституции, устанавливая число избирателей, необходимое для осуществления народной инициативы, требуют, чтобы эти избиратели представляли различные регионы страны. Предложение второе ч. 1 ст. 73 румынской Конституции гласит: «Граждане, осуществляющие законодательную инициативу, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы им следует зарегистрировать не менее 10 000 подписей». Подобным же образом параграф 2 ст. 61 бразильской Конституции устанавливает: «Народная инициатива может быть осуществлена путем представления Палате депутатов проекта, подписанного не менее чем одним процентом национального электората, распределенным не менее чем между пятью штатами, и не менее чем тремя десятыми процентов избирателей в каждом из них».

В Испании действует особый органический закон № 3, регулирующий народную законодательную инициативу, 1984 года. В дополнение к вышеперечисленным положениям ч. 3 ст. 87 Конституции он запрещает внесение в порядке народной инициативы проектов экономических планов общего бюджета государства. Инициатива оформляется путем представления сформулированного в виде статей законопроекта, которому предпосылается мотивировка, далее – подробное обоснование причин, по которым подписанты считают необходимым рассмотрение и принятие палатами законопроекта, и, наконец, список членов инициативной комиссии с указанием их личных данных. Документы представляются в бюро Конгресса депутатов через его общий секретариат. Если это сделано в период между сессиями, сроки начинают течь с начала ближайшей сессии. Бюро проверяет соответствие документов предъявляемым требованиям и в течение 15 дней решает об их допустимости, сообщая свое решение инициативной комиссии и публикуя его в установленном порядке. Отказ в принятии документов инициативная комиссия может обжаловать в Конституционный трибунал.

Если документы приняты, бюро сообщает об этом в Центральную избирательную хунту, которая должна гарантировать правильность процедуры сбора подписей. Хунта уведомляет инициативную комиссию о том, что можно приступить к сбору подписей. Процедура сбора подписей завершается вручением провинциальным избирательным хунтам собранных подписей. Это должно быть сделано в течение 6 месяцев после упомянутого уведомления Центральной избирательной хунты. Бюро Конгресса депутатов может продлить это срок еще на три месяца. Если в этот срок собрать необходимое число подписей не удалось, инициатива считается несостоявшейся. Государство возмещает инициативной комиссии оформленные ею расходы, связанные с распространением проекта и сбором подписей, когда началось парламентское рассмотрение. Сумма возмещения не должна превышать 30 млн. песет. Однако этот предел должен периодически пересматриваться генеральными кортесами

Избирательное право понимается в двух смыслах – в широком (объективном) смысле и узком (субъективном) смысле. В широком смысле – это институт конституционного права, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере организации и проведения выборов. В определении норм, составляющих институт избирательного права, существует дискуссия о включении или не включении в него правовых норм, регулирующих отзыв народного представителя. Также неоднозначно решается вопрос об отнесении к избирательному праву порядок проведения референдума. Два последних процесса схожи с избирательным по технологии проведения, однако значительно отличаются результатом. Так, результатом референдума является принятая норма (имеется сходство с законодательным процессом), а результатом отзыва является прекращение полномочий депутата (имеется сходство с ответственностью).

Избирательное право может быть активным (когда избиратель голосует), и пассивным, когда голосуют за кандидата (в депутаты, в президенты).

В международном избирательном праве в качестве базовых стандартов выделяют свободный и справедливый характер выборов¹. Обязательства по ОБСЕ могут быть заключены в семи главных для демократических традициях словах: всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные.

Свободные выборы. Содержание данного стандарта включает в себя: создание условий для осознанного и обоснованного выбора между альтернативными кандидатами; право на свободу мнения и слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и ассоциаций; свободное волеизъявление при тайном голосовании.

Другим международным стандартом в области избирательных прав граждан является принцип справедливых выборов, который подразумевает: законодательное определение периодичности выборов; обеспечение пропорционального представительства интересов различных социальных слоев; предоставление кандидатам равных возможностей для ведения предвыборной кампании; состязательность претендентов; гласность и открытость выборов; право на присутствие наблюдателей и независимую судебную оценку на всех стадиях избирательного процесса. Реализация права на независимую судебную процедуру обеспечивается рядом правовых организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности, мошенничества и фальсификаций. Законодательство России предусматривает возможность обжалования нарушений избирательных прав, а также юридическую ответственность любого субъекта избирательного процесса за нарушение законодательства о выборах.

Принцип конституционной ответственности. К международным обязательствам по ОБСЕ относится и принцип ответственности: все избранники, вступая в избранную должность, признают свою ответственность перед избирателями. Следует признать, что проблема соотношения свободного и императивного мандата является одной из сложнейших в теории избирательного права.

Принцип периодичности выборов. Свободные и справедливые выборы в соответствии с международными избирательными стандартами должны проводиться периодически, поскольку одноразовые выборы (например, в период получения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии) недостаточны для обеспечения стабильного демократического развития государства. В международных документах не установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна постоянно отражать волю народа, которая лежит в основе законности деятельности публичной власти.

Периодичность должна устанавливаться законом. Именно это требование зафиксировано в 1990 году в документе Копенгагенского совещания Конференции по «человеческому измерению» ОБСЕ в пункте 7.1. Периодичность выборов высших представительных органов должна устанавливаться Конституцией. Назначение выборов должно осуществляться с таким расчетом, чтобы позволить кандидатам, политическим партиям, другим участникам политического процесса развернуть полноценную избирательную кампанию. Нарушение периодичности выборов, перенесение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исключением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, точно и четко определяющее условия, порядок введения чрезвычайного положения, допустимые меры по ограничению прав и свобод (при этом последние должны также соответствовать положениям международного права).

Принцип равных выборов. В соответствии с общепризнанной международной нормой равного избирательного права голоса всех, кто участвует в выборах, имеют одинаковый вес независимо от имущественного положения, уровня образования, религиозной или расовой принадлежности, пола или политических взглядов голосующего. При реализации этой нормы в ходе определения границ избирательных округов и составления списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов.

В то же время резолюция, принятая Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на четырнадцатой сессии, констатировала, что ряд мер, предписываемых национальным законом, не должны считаться дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности, адекватное представительство какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Такие меры применяются лишь до тех пор и до тех пределов, до которых они необходимы¹. Принцип состязательности (альтернативности) выборов. Суть состязательности заключается в том, что кандидаты в депутаты добиваются права быть избранными в представительный орган государственной власти, соперничая друг с другом. В противоборстве альтернативных кандидатов различные социальные группы, общественные организации, движения ищут пути выражения своих настроений, позиций, а некоторые – и парламентские пути внедрения в политическую жизнь. Каждому гражданину предоставляется альтернатива в избрании кандидата.

Принцип равной финансовой поддержки со стороны государства является одной из гарантий состязательности. Любое равенство при разных финансовых возможностях является утопией. Поэтому действующее законодательство устанавливает смешанное финансирование избирательных фондов, государственное субсидирование кандидатов и политических партий, ограничение их собственных фондов, а также финансовых источников. Естественно, что размер пожертвований в эти фонды будет различным. Но участие государства в формировании этих фондов, финансовая поддержка каждого кандидата из федеральной казны должны быть равными для всех.

При проведении выборов следует соблюдать принципы, закрепленные в ст. 2 Устава ООН, в частности принцип уважения национального суверенитета. Участие ООН в мероприятиях по проведению выборов обусловлено обязанностью сотрудничать с государствами-членами в целях поощрения основных прав, перечисленных в Уставе ООН и во Всеобщей декларации прав человека. Руководящий принцип деятельности ООН в области проведения выборов заключается в оказании правительствам по их просьбе помощи в целях обеспечения того, чтобы народы, которыми они управляют, могли играть свободную и активную роль в выборе своих правительств. Помощь ООН в проведении выборов осуществляется в основном по четырем направлениям: а) техническая помощь; б) проведение и организация выборов; в) наблюдение или контроль за выборами; г) участие в тех местах, в которых, как ожидается, выборы играют важную роль на этапе политических переговоров.

Избирательный ценз – это предусмотренное нормами права ограничения участия в выборах. Первая группа цензов – технические. Они исключают искажение результатов выборов:

а) возрастной ценз – в выборах не участвуют граждане, моложе, как правило, 18 лет. Возрастной ценз ограничивает не только возраст активного избирательного права, но и пассивного. Например, депутатом палаты представителей Конгресса США и палаты представителей парламента Японии может быть избран гражданин, не моложе 25 лет. Возрастной ценз депутата верхней палаты, как правило, выше. Например, в США сенаторы должны достигнуть возраста 30 лет.

б) неучастие в выборах граждан, признанных судом недееспособными.

в) ценз оседлости – требование постоянного проживания на территории избирательного округа в течение определенного времени. Так, например, ценз оседлости для депутата палаты представителей США составляет 7 лет.

Вторая группа цензов – охранительные цензы: неучастие лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда; ограничение участия в выборах лиц, находящихся на военной службе с целью воспрепятствования сращивания государственного и военного аппаратов; неучастие лиц, признанных банкротами (несостоятельными должниками).

Третья группа цензов – дискриминационные – они ограничивают участие в выборах граждан по дискриминационным признакам: в зависимости от пола, расы, национальности, и т.д.

Одним из достаточно распространенных избирательных цензов в избирательном праве стран мира является морально-нравственный ценз, который предполагает наличие определенных требований нравственного характера к лицу, наделенному избирательными правами, что позволяет исключить из числа граждан, наделенных правом решать важнейшие государственные вопросы, лиц, влияние которых на политику может оказаться опасным для государственного строя, противоречит существу политического режима, но не связано с нарушением представлений о справедливости. В Иране для приобретения статуса кандидата требуется одобрение религиозной общины.

Избирательная система представляет собой совокупность органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. В узком смысле избирательная система представляет собой порядок определения победителя или распределения депутатских мест. В связи с этим избирательные системы делятся на мажоритарную, пропорциональную и смешанные системы.

Мажоритарная система предполагает формирование избирательных округов, от которых избирается один кандидат (одномандатные округа). Число таких округов будет соответствовать числу депутатских мест. Победителем будет кандидат набравший абсолютное большинство голосов (50 % + 1 голос), относительное большинство голосов (просто больше чем остальные кандидаты и в графе «против всех»). Система абсолютного большинства в качестве недостатка предполагает проведение второго тура выборов, если ни один кандидат не наберет требуемое большинство голосов, что делает ее нерезультативной и неэкономичной (Франция). Поэтому более распространенной считается модель относительного большинства, однако имеет она недостаток – победитель не представляет интересы большинства избирателей. Несмотря на это, она более популярна (США, Великобритания, КНР, ФРГ и др.).

Общим достоинством мажоритарной системы является то, что избиратель голосует за конкретного кандидата. Такого достоинства лишена пропорциональная избирательная система, которая предполагает голосование за политическую партию. Территория государства при этой системе представляет собой единый общегосударственный (общенациональный, общефедеральный) избирательный округ. Для распределения депутатских мест используется избирательная квота (избирательный метр), который рассчитывается путем деления общего количества проголосовавших избирателей на число депутатских мест. Избирательная квота показывает, сколько партия должна набрать голосов избирателей, чтобы получить одно место в парламенте.

Несмотря на обезличивание выборов, пропорциональная избирательная система позволяет объективно представлять интересы разных групп избирателей и избежать второго тура голосования (Польша).

Смешанные избирательные системы сочетают элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Так, в ФРГ Бундестаг на 50 % избирается по мажоритарной системе и на 50% по пропорциональной системе. В Японии выборы проводятся по мажоритарной системе по многомандатным избирательным округам. В этом случае победители определяются в рейтинге кандидатов, набравших наибольшее число голосов.