6.4. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой

Правовые ограничения, связанные с государственной гражданской службой, установлены ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». По сути эти ограничения представляют собой обстоятельства, при наличии которых служебное правоотношение не может возникнуть, а возникшее должно быть прекращено. Недопустимость существования служебных правоотношений при наличии указанных обстоятельств обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны и на основе анализа ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» могут быть подразделены на следующие группы:

обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (пп. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);

обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);

обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (пп. 2, 8—10 ч. 1 ст. 16);

обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);

обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (пп. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).

Так, в соответствии с данной нормой права гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин может быть признан недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может понимать значения своих действий или руководить ими.

Ограниченно дееспособными признаются лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК РФ).

Разграничение между дееспособностью и недееспособностью проводится по юридическому критерию, состоящему из двух признаков: интеллектуального (невозможность отдавать отчет в своих действиях) и волевого (невозможность руководить своими действиями). Это понятие включает причинную связь между такими фактами, как наличие у гражданина душевной болезни или слабоумия и его неспособность понимать значение своих действий или руководить ими.

Гражданский служащий, осуществляя свои полномочия, должен быть рассудительным и надежным, поскольку сфера его деятельности затрагивает интересы как государства, так и отдельной личности. А если он вследствие психического расстройства или аморальности не может осознавать характер своих действий или руководить ими, то, безусловно, не способен и не вправе состоять на гражданской службе;

осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Ограничение доступа на государственную службу лиц, совершивших преступление, связано с повышенной социальной значимостью этого вида профессиональной деятельности. Отечественное законодательство традиционно основывается на ограничении допуска к государственной гражданской службе лиц с криминальным прошлым. Следует отметить, что в законодательстве о государственной гражданской службе предусмотрено именно ограничение, а не полный запрет, так как снятие или погашение судимости рассматривается законодателем как обстоятельство, устраняющее ограничение. В то же время применительно, в частности, к правоохранительной службе законодатель устанавливает уже не временное ограничение, а постоянный запрет доступа к ней судимых лиц, если даже судимость погашена или снята;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений.

Право человека на информацию является одним из его субъективных прав, это положение закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека. Однако если разглашение сведений может причинить вред интересам национальной безопасности, государство вправе устанавливать определенные ограничения.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. В соответствии с этим возникает необходимость защиты информационных ресурсов государства от утечки важной политической, экономической, научно-технической и военной информации. Этим определяется существование института государственной тайны, который создает надлежащие условия для проведения государством независимой информационной политики и защиты своих национальных интересов.

При приеме на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, ст. 21 Закон Российской Федерации «О государственной тайне» предусмотрена процедура оформления допуска, которая заключается в санкционированном полномочным должностным лицом ознакомлении конкретного лица с такими сведениями.

Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, ведет к автоматическому отказу в приеме на государственную службу или прекращению служебного контракта;

наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.

Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации или ее прохождению, определен Приказом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. № 984н (табл. 6).

Таблица 6

Наименование заболевания	Код заболевания
I. Психические расстройства и расстройства поведения (со средними и тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями)
Органические, включая симптоматические, психические расстройства	F00 - F09
Шизофрения, шизотипические и бредовые расстройства	F20 - F29
Расстройства настроения	F30 - F39
Расстройства привычек и влечений	F63
Умственная отсталость	F70 - F79
II. Психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ
Психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ	F10 - F19
III. Болезни нервной системы
Эпилепсия	G40

Правила выдачи заключения медицинского учреждения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и ее прохождению, установлены Порядком прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. №984н;

близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Согласно Семейному кодексу Российской Федерации (ст. 14) близкими родственниками являются родители и дети, дедушки, бабушки и внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры. В отношениях свойства находятся: отчим, мачеха и пасынки, падчерицы; теща, тесть, свекор, свекровь и зять, невестка. Ограничение, связанное с совместной государственной гражданской службой близких родственников и свойственников, устанавливается лишь при замещении должности, связанной с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Целью установления такого ограничения является недопущение возможного отрицательного влияния близких родственных и свойственных связей на служебные отношения гражданских служащих, а следовательно, и на качество их служебной деятельности, которое может проявиться не только в снижении дисциплины, но и в злоупотреблении служебным положением;

выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» безусловным основанием прекращения служебного контракта является выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации или приобретение им гражданства другого государства. Оправданием подобного требования — требования гражданства — является то, что гражданство — гарантия необходимой устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Конституцией России установлена возможность для граждан Российской Федерации иметь двойное гражданство (чч. 1 и 2 ст. 62). Гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. При этом наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором.

Однако в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» наличие гражданства иностранного государства является основанием для отказа в приеме на государственную гражданскую службу, а в отношении гражданского служащего — основанием его увольнения с гражданской службы, если иное не предусмотрено соответствующим международным договором. Следует подчеркнуть, что этим международным договором должно быть предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможность доступа к государственной службе договаривающихся государств. До недавнего времени возможность иметь двойное гражданство была предусмотрена Соглашением между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.) и Договором между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).

Указанные международные соглашения предусматривали, что лицо, состоящее в двойном гражданстве данных государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той страны, на территории которой оно постоянно проживает. Представляется, что данное положение позволяло лицам, имеющим двойное гражданство, в соответствии с указанными международно-правовыми документами претендовать на замещение должностей государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Таким образом, по общему правилу только граждане России могут быть гражданскими служащими;

непредставления установленных федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу.

Данные ограничения относятся как к претендентам, так и гражданским служащим. Перечень документов, которые гражданин должен представить при поступлении на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу, установлен ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с этим же нормативным актом сведения, представленные гражданином при поступлении на гражданскую службу, подлежат проверке в установленном порядке на предмет их достоверности и полноты (п. 16 ч. 1 ст. 44). Достоверность сведений претендента проверяется соответствующей кадровой службой на основании запроса подразделения по вопросам гражданской службы и кадров того государственного органа, руководитель которого решает вопрос о приеме гражданина на гражданскую службу. На основании полученных материалов проверок кадровая служба государственного органа составляет заключение о достоверности и полноте представленных сведений и о возможности поступления гражданина на гражданскую службу. Если в результате проверки будут установлены факты представления ложных сведений, то это обстоятельство препятствует принятию на гражданскую службу и нахождению на ней.

Кроме этого, очень важным является требование представления установленных законом достоверных и полных сведений гражданским служащим. Так, ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определена необходимость предоставления отдельными гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Федеральный закон «О противодействии коррупции» предусматривает: непредставление гражданином при поступлении на государственную службу представителю нанимателя сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу. Положение о представлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждается указом Президента Российской Федерации (см.: Указ Президента Российской Федерации «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» от 18 мая 2009 г. № 559) и нормативным правовым актом субъекта России (например, Закон Санкт-Петербурга «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, и государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» от 6 июля 2009 г. № 329-64). Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путем направления запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции».

При рассмотрении ограничений, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», следует, прежде всего, обратиться к преамбуле данного закона, согласно которой этот нормативный документ устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Например, в вышеназванном Федеральном законе указывается, что одними из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются: введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 7). Федеральными законами о видах государственной службы для государственного служащего могут устанавливаться более строгие запреты, ограничения, обязательства, правила служебного поведения (ч. 9 ст. 8).

Конкретное ограничение содержится в ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции». Действие данной статьи распространяется на граждан, замещавших должности государственной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данные граждане в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Ограничение заключается в том, что несоблюдение указанными гражданами после увольнения с государственной службы требования ч. 2 ст. 12 названного Федерального закона влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вышеназванное ограничение установлено в качестве запрета (ч. 3 ст. 17).

Кроме того, следует обратить внимание на требование, предусмотренное ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции», согласно которой государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение государственным служащим этой должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок уведомления о случаях обращения каких-либо лиц в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений определяется нормативным правовым актом государственного органа. Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений» от 6 мая 2009 г. № 142 установлено, что прокурорские работники и федеральные государственные гражданские служащие органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в течение суток с момента обращения к ним каких-либо лиц с целью склонения к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномочиями либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанным лицам другими физическими лицами, должны составлять рапорт на имя соответствующего руководителя с уведомлением о фактических обстоятельствах происшедшего, а также указанием личных данных и данных обратившихся лиц. Документ передается без регистрации лично либо при отсутствии такой возможности по каналам факсимильной связи в подразделение обеспечения собственной безопасности и физической защиты для регистрации и доклада руководителю, который принимает решение о проведении по нему проверки.