Тема 4. Субъекты государственной и муниципальной собственности

Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Таким образом, имеет место многообразие форм собственности.

Государственной собственностью в РФ является:

1) имущество, принадлежащее на праве собственности РФ, — федеральная собственность;

2) имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ, — собственность субъектов РФ;

3) земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.

От имени муниципальных образований органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности.

По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на право хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта РФ,

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и другие лица. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Средства местного бюджета и другое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц, то есть приватизировано.

Имущество, находящееся в собственности двух и более лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Если в общей собственности определяется доля каждого из собственников, то собственность будет долевой. Общая собственность без определения таких долей — совместная. Обычно общая собственность на имущество является долевой. Участники долевой собственности по соглашению могут устанавливать порядок определения и изменения долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение общего имущества.

Участники общей долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю. Важно, что для участника долевой собственности законом предусмотрено право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого он вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации.

Каждый долевой собственник участвует соразмерно со своей долей в уплате налогов, сборов и других платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению. Долевые собственники имеют преимущественное право покупки продаваемой доли одним из участников по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях.

Право хозяйственного ведения позволяет владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом государственного или муниципального унитарного предприятия в определенных пределах. Собственник такого имущества решает вопросы создания, реорганизации и ликвидации предприятия, определяет предметы и цели его деятельности, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за целевым использованием и сохранностью имущества. Финансовый аспект взаимоотношений состоит в том, что собственник может получать часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Финансовые особенности государственных и муниципальных унитарных предприятий обусловлены отсутствием права собственности на закрепленное за ними имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не распределяется на вклады или долевые участия работников.

Управление унитарным предприятием осуществляет руководитель, назначаемый собственником, либо орган, уполномоченный собственником и подотчетный ему. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Решение о создании унитарного предприятия, основанного на праве государственного или муниципального хозяйственного ведения, принимается соответственно уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, который утверждает его устав и устанавливает размер уставного и резервного фондов. Уставный капитал полностью подлежит оплате собственником на момент регистрации унитарного предприятия. Предприятие несет ответственность перед собственником и кредиторами за соответствие величины уставного капитала размеру чистых активов. Уменьшение уставного капитала производится в том случае, когда размер чистых активов становится меньше уставного капитала. О предстоящем уменьшении уставного фонда ставятся в известность кредиторы предприятия, которые могут потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств должником, а также возмещения убытков.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяет предмет и цели его деятельности, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Часть прибыли от использования имущества принадлежит собственнику. Устанавливаются законодательные ограничения на продажу недвижимого имущества, переданного в хозяйственное ведение, сдачу его в аренду, использование в качестве предмета залога, внесение в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ, а также другие ограничения на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Право оперативного управления осуществляется унитарным предприятием, являющимся федеральным казенным предприятием, созданным по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Реорганизация или ликвидация казенного предприятия осуществляется только по решению Правительства РФ.

Руководитель казенного предприятия распоряжается имуществом только с согласия собственника. Собственник может выделять финансовые ресурсы для приобретения казенным предприятием имущества, которое также не может быть впоследствии отчуждено без согласия собственника. Собственник определяет порядок распределения доходов. Произведенная продукция может реализовываться казенным предприятием самостоятельно, если собственник не установил какие-то ограничения, связанные, к примеру, с выполнением государственного заказа или договорных обязательств.

Производственная и финансово-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития предприятия.

Уполномоченный орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции, работах и услугах, производимых предприятием с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров, утверждает и доводит до предприятия обязательный для исполнения и согласованный с Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ план-заказ с учетом плана развития предприятия.

Продукция, работы и услуги, произведенные в соответствии с планом-заказом, на которые в соответствии с действующим законодательством не применяется государственное регулирование цен и тарифов, реализуются по ценам или тарифам, устанавливаемым уполномоченным органом. Принцип и порядок формирования цен, определяемых в плане-заказе, условия и периодичность их корректировки устанавливаются Минэкономики РФ и Минфином РФ с участием уполномоченного органа. Продукция, работы и услуги, произведенные в порядке самостоятельной хозяйственной деятельности, реализуются по ценам или тарифам, устанавливаемым предприятием самостоятельно или на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — по государственным ценам.

Источниками формирования имущества и финансовых ресурсов казенного предприятия являются: имущество, переданное ему собственником для ведения производственной и финансово-хозяйственной деятельности; денежные и другие средства, полученные за произведенную продукцию, выполненные работы, оказанные услуги; средства, выделенные из федерального бюджета, и средства внебюджетных фондов.

Финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития предприятия, его производственным и социальным развитием, проведением мероприятий по мобилизационной подготовке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осуществляется за счет доходов от реализации продукции, работ и услуг. При их недостаточности предприятию выделяются средства из федерального, бюджета. Эти средства на финансирование предприятий предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Решение о выделении предприятию средств из федерального бюджета принимается Правительством РФ по представлению Минэкономики РФ и Минфина РФ, подготовленному на основании обращения уполномоченного органа. Выделение предприятию бюджетных средств производится только после представления уполномоченным органом министерствам сведений об их расходовании и общих результатах финансовой деятельности предприятия за предыдущий период. Не использованные предприятием по истечении года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.

Прибыль от реализации продукции, работ и услуг, произведенной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной ему самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности, направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития предприятия и на другие производственные цели, а также социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом.

Свободный остаток прибыли, остающейся после ее направления на перечисленные выше цели, подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Казенное предприятие представляет уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях.

Казенное предприятие может получать кредиты на выполнение уставных целей под гарантии Правительства РФ. Самостоятельное использование полученных им доходов допускается только в порядке и объемах, согласованных с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Директор казенного предприятия распоряжается имуществом, включая сдачу его в аренду, передачу во временное пользование, только с согласия Росимущества РФ.

Предпринимательские риски казенного предприятия минимизированы благодаря непосредственному участию государства в решении многих финансовых вопросов.

Право государственной и муниципальной собственности как субъективное право

Общее определение права собственности как субъективного права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающее на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации, если речь идет о собственности субъектов федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит,- в состав российского народа, народа республики - субъекта Российской Федерации, населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

В условиях административно-командной системы при раскрытии содержания государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще государственной собственности и сейчас, оно выражается главным образом в способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и Российская Федерация, и се субъекты, и муниципальные образования, которым как раз принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности, никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в Российской Федерации допускаемые законом формы собственности признаются и защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК). Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Давая общую характеристику права собственности, подчеркиваем, что собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя. Данная характеристика распространяется и на право государственной собственности, принадлежащее Российской Федерации, которая как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ. Государство (в данном случае - Российская Федерация) - суверен, однако оно действует в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится.

Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований

Две ипостаси юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, - выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника - диктуют особенности гражданско-правовой ответственности этих субъектов права.

В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например, приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.

По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества - непосредственно представляемый, а не государственный орган.

Согласно положениям ст. 126 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых обязательствах с их участием должны отвечать только денежными средствами и иным имуществом, которые составляют казну Российской Федерации либо казну соответствующего субъекта Российской Федерации. Они не несут ответственность за нарушение обязательств созданными ими юридическими лицами, кроме случаев, предусмотренных законом.

В свою очередь, юридические лица не отвечают по обязательствам их учредителей.

Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.

В первом случае государственный орган несет ответственность закрепленным за ним имуществом. Во втором случае государственный орган представляет государство. Ответственность несет не государственный орган, а государство.

В разъяснении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечается, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по таким делам признаваться должны Российская Федерация либо субъект Российской Федерации или имущественное образование в лице соответствующего финансового либо иного управомоченного органа (п. 12).

В этом случае, что не указывается в Постановлении Пленумов, иск будет удовлетворен за счет денежных средств бюджета Российской Федерации или ее субъекта, при отсутствии денежных средств - за счет имущества, составляющего соответствующую казну.

При этом под финансовым органом следует понимать Министерство финансов РФ, а при предъявлении иска к субъекту Российской Федерации - управление финансов соответствующего субъекта Российской Федерации.

В тех случаях, когда казну представляет иной управомоченный орган, а не Министерство финансов РФ, этот орган определяется исходя из существа отношений.

Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов РФ, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, стороной в договоре - заимодателем будет не Министерство финансов РФ, а государственная казна, которая будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций.

Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда РФ по конкретным делам⁵⁰. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и ст. 1070 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов РФ как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов РФ представляет в судах казну Российской Федерации.

При этом, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти", в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго", "предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, законодатель вместе с тем обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".

В судебной практике наиболее спорным является вопрос об ответственности публично-правовых образований в случаях, когда так или иначе казна несет субсидиарную ответственность по долгам государственных или муниципальных учреждений.

В Обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства РФ за 1998 г. приводятся дела, по которым суды возлагали субсидиарную ответственность по долгам государственного образовательного учреждения на Министерство финансов РФ тогда, когда субсидиарную ответственность должна была нести государственная казна.

В ряде случаев суды привлекали к ответственности Министерство финансов РФ, в то время как казну должен представлять другой государственный орган, например Министерство общего и профессионального образования РФ.

При разрешении споров по искам, предъявляемым кредиторами государственных учреждений (муниципальных учреждений) к публично-правовым образованиям, в порядке субсидиарной ответственности этих субъектов по долгам учреждений следует учитывать, что стороной в суде является распорядитель кредитных средств того или иного бюджета, а ответчиком является не распорядитель бюджетных средств, а та или иная казна (п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Подмена органом того или иного публично-правового образования встречается и на уровне закона. Так, в п. 10 ст. 158 БК РФ говорится, что от имени публично-правового образования выступает распорядитель соответствующего бюджета по искам о субсидиарной ответственности. А в гл. 24.1 БК РФ указывается, что в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений неоплаченный долг взыскивается судом с главного распорядителя средств этого бюджета, в ведении которого находится основной должник.

Указанной путаницы удается избежать, если в Гражданский кодекс РФ ввести раздел "Юридические лица публично-правовых образований", в котором были бы закреплены особенности создания и деятельности данного субъекта гражданского права. В первую очередь представляется целесообразным указать следующее:

- публично-правовые образования создаются не вследствие гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;

- публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица, т.е. в акте, на основе которого они образовались, должно быть указано, что государственный орган или орган местного самоуправления является юридическим лицом определенной организационно-правовой формы;

- в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;

- публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;

- по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае нарушения ими своих обязательств ответственность несет собственник, а не орган, выступающий от его имени.

Приватизация государственного и муниципального имущества

В современном мире нет ни одной страны, где бы государство устранилось от хозяйственной деятельности.

В то же время преобладание государственной формы собственности в экономике страны приводит к государственной монополии, которая пагубна для развития экономики, потребителя, населения и чрезвычайно выгодна производителю. Однако, гипертрофированное огосударствливание экономики приводит к стагнации промышленности, препятствуют функционированию рыночных механизмов, обеднению страны и народа.

Под приватизацией обычно понимается институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающей прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частой собственности на него.

Следует отметить, что в подходах к определению понятия «приватизация» нет единства. Ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация.

Приватизация разворачивается в условиях изменения политической обстановки при переходе от «дирижисткой» модели к неолиберальной модели регулирования экономики. Так, в начале 90х г. г. в средствах массовой информации и – в меньшей степени юридической печати дискутировался вопрос о мировоззренческой базе, на которой необходимо формировать законодательство о приватизации. Обсуждалось несколько концепций. Первая – идея бесплатной и быстрой раздачи государственной собственности населению.

Вторая концепция - так называемая «директорская» модель. Суть ее заключалась в приватизации предприятий в составе концернов, объединений и прочих аналогичных структур при руководствующей роли соответствующих министерств и ведомств.

Существовала модель, которую отстаивали представители коммунистической партии. Ее смысл сводился к созданию народных предприятий, в которых высшим органом управления являлось бы общее собрание трудового коллектива, и он же декларировался бы в качестве собственника этого предприятия. Однако, была реализована четвертая модель Гайдара-Чубайса – вариант радикальной приватизации, задача которой состояла в приватизации государственного имущества, являвшегося материальной основой производства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, т. е. не имущества вообще, а лишь предприятий, которые могли выступить основой построения частного сектора экономики.

Законодательной основой приватизации явились законы Российской Федерации от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в РСФСР», от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства» и Закона РСФСР от 3 июля 1991 г., «О приватизации государственных и муниципальных предприятия в РСФСР». В последнем законе было дано определение приватизации, что приватизация - это приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия: оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений: долей (паев, акций) государственных и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ): принадлежащих приватизированным предприятиям долей (паев, акций в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий».

При дальнейшем развитии законодательства, регулирующего отношения по приватизации, содержание понятия приватизации не претерпело серьезных изменений. Так, ст. 217 ГК РФ по существу воспроизводит формулировку ст. 25 действовавшего ранее Закона о собственности, не внося в понятие приватизации ничего нового. Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и основах приватизации и муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. практически повторил данное определение, указав лишь, что приватизация – это возмездное отчуждение государственного имущества. Это положение следует отметить, поскольку по предыдущему закону допускалась бесплатная передача государственного имущества.

Следует отметить, что Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества от 21 декабря 2001г. №178-ФЗ создал необходимые основы для включения земельных участков в гражданский оборот. В законе указано, что приватизацией государственного и муниципального имущества является возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, муниципальных образований в собственность физических и (или) юридических лиц.

В соответствии со ст. 13 Закона установлены следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организаторов торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178–ФЗ термина «приватизация земельных участков» не содержит. Статья 28 Закона, регулирующая отношения по отчуждению земельных участков, поименована как Отчуждение земельных участков», но при этом помещена в главе V Закона «Особенности приватизации отдельных видов имущества». В ней указано: покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 %, кроме случаев, предусмотренных ст. 25 ФЗ.

Приватизация разворачивается в условиях изменения политической обстановки при переходе от «дирижисткой» модели к «неолиберальной» модели регулирования экономики. Обратный переход может сопровождаться деприватизацией или национализацией. Это подтверждает постоянный характер приватизационного процесса как инструмента государственного регулирования. В России до сих пор не принят закон о национализации. «А он, способствовал бы стабильности гражданского оборота.

Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. Предпосылкой для появления подобной новеллы в законе о приватизации явилась норма п.7 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Согласно последней со дня введения в действие Земельного кодекса РФ – приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в нем. В развитие этого постулата п.2 ст.3 ФЗ №178 от 21.12.01. распространил действие на отношения, возникшие при отчуждении земельных участков на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю следующих земельных участков:

- находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды;

- занимаемых объектами недвижимости, указанными в пункте 1 настоящей статьи, входящими в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов.

Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения.

По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет. Договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка.

Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

При приватизации расположенных на неделимом земельном участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами недвижимости, с покупателями такого имущества заключаются договоры аренды указанного земельного участка со множественностью лиц на стороне арендатора в порядке, установленном законодательством.

Собственники указанных в настоящем пункте объектов недвижимости вправе одновременно приобрести в общую долевую собственность земельный участок после приватизации всех частей зданий, строений и сооружений, расположенных на этом земельном участке.

Размер доли в праве собственности на земельный участок определяется пропорционально отношению площади соответствующей части здания, строения или сооружения к общей площади здания, строения или сооружения.

Земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на основании плана земельного участка, предоставляемого покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Указанный план земельного участка прилагается к акту инвентаризации имущественного комплекса унитарного предприятия, а также к договору купли-продажи земельного участка.

Одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов.

При отчуждении земельных участков право собственности не переходит на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках.

Исключения из данного правила возможны при установлении на земельный участок публичного сервитута, обеспечивающего возможность использования улучшений и принадлежностей в полном объеме.

Цена выкупа земельного устанавливается субъектами Российской Федерации в поселениях с численностью населения:

- свыше 3 миллионов человек в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти- до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).

До установления цены выкупа земельных участков субъектами Российской Федерации цена соответствующих земельных участков определяется, исходя из указанных в настоящем пункте минимальных размеров.

Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель:

- сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;

- зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

- водоохранного и санитарно-защитного назначения;

- общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и другие);

- транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов, аэропортов, а также отведенные (зарезервированные) для их перспективного развития;

- предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных и общественных интересах, в том числе земель общего пользования;

- не подлежащих отчуждению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Касаясь п. 8 ст. 28 о запрете отчуждения земель водоохранного назначения, следует иметь в виду, что новый Водный кодекс РФ предусматривает запрет приватизации водных объектов, которые в настоящее время находятся в муниципальной собственности (прудов, обводненных карьеров). Однако будет разрешена приватизация тех объектов, которые до сих пор не имеют собственника. Водный кодекс допускает строительство в водоохранных зонах коттеджей и других строений при условии оборудования этих объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, истощения вод.

Земельный кодекс РФ, как и Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137 – ФЗ «О введении в действии Земельного кодекса Российской Федерации» тоже несколько раз упоминает о приватизации земли. Согласно п. 5 постановления Пленума ВАС от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» указал, что исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением. Следует признать, что при таких условиях приватизация земельного участка субъектом права постоянного (бессрочного) пользования этим участком в той его части, которая необходима для использования собственником (третьим лицом) объекта недвижимого имущества, на нем расположенного, не основана на законе, поскольку нарушает исключительное право последнего на приватизацию данного земельного участка.

Статья 36 ЗК РФ устанавливает исключительное право на бесплатную приватизацию земельных участков собственникам зданий, строений и сооружений, используемых только для религиозного и благотворительного назначения. Приватизация таких земельных участков осуществляется в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ, а также федеральными законами. Федеральный закон от 24.07.02г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установил, что оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ и иными федеральными законами, а приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. В постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», определяется положение, что если «приватизация земельного участка сельскохозяйственного назначения имела место до вступления в силу закона о введении в действие ЗК РФ, установившего запрет на приватизацию таких земельных участков, обращение приобретателя участка за государственной регистрацией права собственности на него в период действия такого запрета или действия норм, не позволяющих приватизировать земельные участки сельскохозяйственного назначения, само по себе не может служить основанием для отказа в государственной регистрации».

Сокращение государственного сектора экономики должно иметь свои границы, за пределами которых возникает угроза национальной безопасности. Кроме того, стремление государства избавиться от имущества может свидетельствовать о его неспособности эффективно управлять им.

С вступлением в силу Земельного кодекса РФ права граждан на земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении подлежали переоформлению, так как данные права не были предусмотрены соответствующими статьями Земельного кодекса РФ.

Вопросы приватизации земельных участков решает и Жилищный кодекс РФ. Придомовой земельный участок вошел в число объектов, составляющих общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36).

Таким образом, в ЖК РФ предусмотрен процесс формирования натуральных границ объекта, права собственника на него, определения даты конкретного перехода права.

Согласно п.28 Федеративного закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30 июня 2006г. № 93-ФЗ отмечено:

1. Предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

2. Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.

В заключение хотелось бы отметить, в России осуществляется крупнейшая в современной истории приватизация государственной и муниципальной собственности. Отличительная черта российской приватизации состоит в том, что она принципиально изменила социально-экономическую систему общества, создала качественную новую материальную основу общественного устройства. Образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции – все это является результатом приватизации. А также приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и т.д.

Тесты:

1. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за:

А) коммерческими юридическими лицами;

Б) некоммерческими юридическими лицами;

В) государственными предприятиями;

Г) индивидуальными предприятиями.

2. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют:

А) собственность РФ;

Б) собственность субъекта РФ;

В) собственность органа местного самоуправления;

Г) государственную казну.

3. От имени муниципального образования права собственника осуществляют:

А) поселения;

Б) районы;

В) города;

Г) органы местного самоуправления.

4. Имущество, находящееся в собственности двух и более лиц, принадлежит им на праве:

А) общей собственности;

Б) общей долевой собственности;

В) совместной собственности;

Г) частной собственности.

5. Финансовые особенности государственных и муниципальных унитарных предприятий обусловлены:

А) отсутствием права собственности;

Б) наличием права собственности;

В) наличием правом распоряжения;

Г) отсутствием имущественной ответственности.

6. Федеральные казенные предприятия создают по решению:

А) Правительства РФ;

Б) Росимущества;

В) законодательного органа субъекта РФ;

Г) органа местного самоуправления.

7. Директор казенного предприятия распоряжается имуществом, включая сдачу его в аренду, передачу во временное пользование:

А) самостоятельно;

Б) с согласия Правительства РФ;

В) с согласия Росимущества;

Г) согласия органа исполнительной власти субъекта РФ.

8. Институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающей прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частой собственности на него – это:

А) национализация;

Б) приватизация;

В) рекультивация;

Г) деприватизация.

9. Законодательный акт, определяющий основы приватизации в РФ был принят в:

А) 1990 году;

Б) 1997 году;

В) 2001 году;

Г) 2007 году.

10. При приватизации расположенных на неделимом земельном участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами недвижимости, с покупателями такого имущества заключается договор:

А) купли-продажи;

Б) мены;

В) аренды;

Г) лизинга.