2.3. Фінансові важелі та стимули природоохоронної діяльності

Платежі за користування природними ресурсами та збір за забруднен­ня навколишнього середовища (екоресурсні платежі) стали в Україні най­важливішими складовими економічного механізму природокористування. У стратегічному плані формування системи цих платежів може розгляда­тися як шлях до створення джерела фінансування природоохоронної діяль­ності, яке б певною мірою було незалежним від державного бюджету.

Важливо, щоб нормативи плати за лімітовані викиди і за їх перевищен­ня були достатніми для повного відшкодування збитку і стимулювали природоохоронну діяльність підприємств.

Відсутність зацікавленості підприємств у природоохоронній діяльності проявляється у наступному:

1. Незважаючи на досконалість інженерних методів охорони природи та природоохоронного законодавства, підприємства не будуть їх використо­вувати, якщо це їм не буде вигідно. Слід зауважити, що власне природо­охоронна діяльність не дає прибутку підприємствам, за винятком утилі­зації відходів, отриманих внаслідок процесу очищення стічних вод та газів, що викидаються в атмосферу. Більшість вловлених речовин є цінною сировиною (сірка, пил кольорових металів тощо) і можуть бути використані при виробництві продукції, сприяючи отриманню додаткового прибутку. Однак обладнання для вловлювання цих речовин та підготовка їх до по­дальшого використання часто вимагають таких видатків на придбання, монтаж та експлуатацію, котрі «з'їдають» увесь прибуток від продажу ви­готовленої продукції.

2. Розбіжність часу забруднення або завдання шкоди навколишньому середовищу в іншій формі з моментом відшкоду­вання збитків. Наприклад, надмірний вилов риби або надмірна вирубка деревини найбільше позначаться на економіці галузі в майбутньому, а в поточному році навіть можуть дати прибуток. Забруднення повітря та про­дуктів харчування, особливо радіаційне, може позначитися на нашому здо­ров'ї через декілька років або десятиріч. Людина схильна більше клопота­тися про нинішній день, ніж про майбутній, не замислюючись, що для усу­нення збитків у майбутньому будуть потрібні кошти, котрі набагато перевищуватимуть прибуток, отриманий шляхом порушення законів еко­логії. Це явище має назву принципу віддаленості подій.

3. Неузгодженість між підприємствами-забруднювачами та підприємствами- реципієнтами, котрі зазнають найбільших збитків від забруднення навколишнього середовища. Основними забруднювачами є хімічна, нафтохімічна, металургійна, целюлозно-паперова галузі, енерге­тичний комплекс тощо. Разом з тим, найбільших збитків зазнають охоро­на здоров'я, комунальне, сільське, лісове та рибне господарства, оскільки зростають витрати на лікування хворих, ремонт будівель, висадження де­рев замість загиблих, знижується врожайність та якість продуктів рослин­ництва, продуктивність тваринництва. Галузі-забруднювачі також зазна­ють збитків, принаймні через зростання захворюваності своїх працівників, однак вони значно менші, ніж видатки, котрі необхідні для здійснення повноцінної природоохоронної діяльності, з одного боку, та збитки, що завдаються підприємствам-реципієнтам, з іншого.

Доцільно змінити (удосконалити) порядок стягнення екологічного податку:

а) нараховувати суму податку не з собівартості екологічно деструктивної продукції (тобто не включати її до ціни і не перекладати на споживача), а з прибутку товаровиробника, і в такий спосіб економічно стимулювати його до екологічно конструктивних змін у технології виробництва, а відтак — і до скорочення забруднення навколишнього середовища;

б) закласти в ос­нову розрахунків екологічного податку принцип залежності від середніх граничних витрат товаровиробників на зменшення забруднення;

в) запровадити коефіцієнти коригування суми екологічного податку залежно від зростання або зниження концентрації токсичних речовин в оподатковуваній продукції, тобто встановити прогресивне або рег­ресивне екологічне оподаткування. Завдяки запропонованим заходам мож­на очікувати підвищення ефективності цього інструменту як стимулятора обмеження виробництва і споживання безпосередньо екологічно небез­печної або ресурсомісткої продукції.

Зважаючи на незадовільний фінансовий стан екологічного регулюван­ня в Україні та хронічну нестачу державних інвестицій, доцільно було б змінити адресність надходження екологічного податку, тобто спрямову­вати ці кошти не до бюджету, а на рахунки позабюджетних фондів охоро­ни природи, як це прийнято в інших країнах з перехідною економікою. Адже саме завдяки їм можна компенсувати недостатність бюджетного фінансування екологічних програм у наш скрутний час. А поки – при стяг­ненні екологічного податку до бюджету та існуючій системі розподілу дер­жавних коштів — екологічний податок в Україні має яскраво виражений фіскальний характер і спрямований головним чином на поповнення бюджетних коштів, по суті, за рахунок експлуатації та забруднення природно­го середовища. Така ситуація аж ніяк не може бути задовільною, бо бюд­жетні доходи від природокористування широко застосовуються для ви­правлення інших перекосів у економіці і тільки за залишковим принципом - на природоохоронні цілі.

Існує необхідність одночасної зміни й адресності зворот­ного фінансування зібраних коштів — товаровиробникам-забруднювачам для підтримки конкретних екологічних програм (таких, що сприятимуть, наприклад, скороченню вмісту токсичних речовин в екологічно «брудній» продукції, за яку саме товаровиробник і мусив платити екологічний пода­ток). Пропонована цільова спрямованість зворотного надходження коштів від екологічного податку через позабюджетні фонди охорони природи до­зволяє також нагромаджувати потрібні фінансові ресурси на місцевому рівні та інвестувати дохід від екологічного податку в субсидування чи кре­дитування природоохоронних заходів безпосередньо для підприємств-товаровиробників тієї самої галузі. Завдяки запропонованому механізму перерозподілу коштів від еколо­гічного податку утворюються фінансові потоки так званих повторних інве­стицій доходів, які в інших країнах є ефективними.

Відрегулювати суму податків за забруднення навколишнього середовища, які повинні бути достатньо високими, щоб підприємствам було вигідніше здійснювати за­ходи щодо охорони довкілля , а не його забруд­ненні.

Система екологічних податків може регулювати конкурентоспро­можність прогресивних екологічно чистих і застарілих технологій, стиму­лювати комплексне використання сировини, утилізацію вторинної сиро­вини, збереження, раціональне використання і відтворення природних ресурсів. Окрім прямої економічної дії, податки забезпечать екологічно правильну оцінку науково-технічних рішень і підвищать ціну (зменшать попит) на продукцію підприємств, які завдають збитків навколишньому природному середовищу.

Розмір штрафів повинен забезпечувати умови, за яких порушення стає невигідним з точки зору госпрозрахункових інтересів природо користувача. Як правило, штрафні платежі встановлюються в кратному розмірі щодо нормативних показників плати або щодо величини недоодержаного прибут­ку.

Платежі за забруднення є традиційним елементом управління якістю навколишнього середовища та націлені здебільшого на відшкодування, збитків, уже завданих екосистемам. При такій орієнтації на першому плані є відшкодування уже заподіяної шкоди, але втрачається регулююча роль платежу. Безумовно, важливим є регулювання не тільки самого відшкоду­вання, а й причин формування шкоди.

Досвід розвинутих країн показує, що активне застосування екологіч­ного податку сприяє зниженню загального рівня забруднення природ­ного середовища. У цих країнах значного поширення набув підхід допов­нення (заміщення) податків на працю і капітал податками на забруднення. Знижуючи рівень інших податків, які стягуються з підприємства, екологічний податок виконує функцію субсидування його фінансової діяльності.

Ефективним є шлях економічного стимулювання, коли за допомогою різноманітних важелів (цін, платежів, податкових пільг та по­карань) держава робить більш вигідним матеріально, більш прибутковим, дотримання природоохоронного законодавства, ніж його порушення.

Отже, адміністрування, не пов'язане з матеріальною зацікавленістю, не може змусити підприємство постійно, ефективно і дбайливо ставитися до довкілля. Разом з тим, економічні методи, не підсилені безпосереднім примусом у найважливіших економічних проблемах, теж не завжди забезпечують необхідний якісний рівень та терміни здійснення природоохоронної діяльності. При цьому слід врахувати, що деякі адміністративні та економічні методи поєднуються. Наприклад, штраф — це й адміністративний, й економічний захід, а встановлення лімітів користування та забруднення природних ресурсів спирається на такий адміністративний захід, як нормування. Тому найкращих результатів досягають при розумному поєднанні економічної зацікавленості з достатньо жорстким контролем та позаеконо­мічним примусом (див. рис. 2.1).

Рис. 2.1. Поєднання адміністративних та економічних методів управління природокористуванням

Економічний механізм охорони навколишнього природного середо­вища містить цілий ряд інструментів впливу на матеріальні інтереси підприємств та окремих працівників.

Одним із важливих методів економічного управління є фінансування, тобто надання грошових коштів на чітко визначені природоохоронні за­ходи. Джерелами фінансування можуть бути бюджетні кошти, власні кошти підприємств (собівартість продукції або прибуток), банківські кредити та різні екологічні фонди.

Створення екологічних фондів також є одним з економічних методів управління в природокористуванні. Під фондами слід розуміти установи, покликані надавати будь-яку матеріальну допомогу, та самі грошові матеріальні кошти, а також їхні джерела. Наприклад, в екологічні фонди надходять платежі всіх підприємств за природокористування. А потім ці кошти видаються на проведення невідкладних та дорогих природоохоронних заходів. Крім цього, підприємства можуть робити внески у фонди екологічного страхування.

Важливим економічним методом управління є правильне застосування матеріального стимулювання — забезпечення зацікавленості, вигідності для підприємства та його працівників природоохоронної діяльності. При цьому передбачається застосування не лише заохочувальних заходів, а й покарань. До матеріального стимулювання належать:

• надання податкових пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян у разі реалізації ними заходів щодо раціонального використан­ня природних ресурсів та охорони навколишнього природного середови­ща, при переході на маловідхідні, ресурсо- й енергозберігаючі технології, організації виробництва і впровадженні очисного обладнання й устатку­вання для утилізації та знешкодження відходів, а також приладів контро­лю за станом навколишнього природного середовища та джерелами ви­кидів і скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямо­ваних на поліпшення охорони довкілля;

• надання на пільгових умовах коротко- та довгострокових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;

• встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів;

• звільнення від оподаткування екологічних фондів та природоохорон­ного майна;

• застосування заохочувальних цін та надбавки на екологічно чисту про­дукцію;

• застосування пільгового кредитування підприємств, котрі ефективно здійснюють вимоги Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» (зниження процента за кредит або безпроцентне кредитування);

• надання можливості отримання природних ресурсів під заставу;

• запровадження спеціального додаткового оподаткування екологіч­но шкідливої продукції та продукції, що випускається із застосуванням екологічно небезпечних технологій;

• штрафи за екологічні правопорушення.

В економічній літературі питанням економічного стимулювання при­родоохоронної діяльності надається важливе значення. Позитивним мо­ментом вирішення цієї проблеми є положення глави 35 Земельного кодексу України «Економічне стимулювання раціонального використання та охо­рони земель». Зокрема, ст. 205 до економічного стимулювання раціональ­ного використання та охорони земель відносить:

• надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним осо­бам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержав­ними та регіональними програмами використання й охорони земель;

• виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, поруше­них не з їхньої вини;

• звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з держав­ними та регіональними програмами;

• компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів унаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їхньої вини.

Лімітування природокористування – дієвий елемент механізму охорони навколишнього природного середови­ща. Існують підприємства, котрі, з екологічної точки зору, краще було б закрити або перепрофілювати, тобто перевести на випуск іншої продукції, що завдавало б менше шкоди навколишньому середовищу. Наприклад, целюлозно-паперовий комбінат можна перепрофілювати в меблеву фаб­рику. Проте, з економічної точки зору, а часом і з соціальної, це не завжди реально, оскільки підприємство може бути постачальником потрібних су­спільству товарів та робочих місць. У цьому випадку його діяльність у га­лузі природокористування деякий час регулюється не нормативами ГДС та ГДВ, а індивідуальними лімітами, тобто ТПВ.

Розвиток методів заохочення і встановлення відносин співробітницт­ва і взаємодопомоги (а не конфронтації) між виробниками і регіональни­ми структурами сьогодні особливо важливе для нашої країни, в більшості регіонів якої необхідно одночасно вирішувати завдання покращання на­вколишнього середовища і підтримки економічної активності. Серед таких можна виділити наступні:

1. Уведення спеціалізованих податків на «брудну» продукцію або надба­вок до оптових (закупівельних) і на чисту «продукцію» чи сукупність цих заходів може ініціювати виробництво «екологічних» видів техніки, виробів і матеріалів, продуктів харчування.

2. Доступність придба­них «екологічних» видів засобів виробництва (що реалізуються за вищими цінами) слід забезпечувати на регіональному і місцевому рівнях шляхом субсидування і кредитування споживачів цієї продукції. На закупівлю про­дуктів харчування та інших «екологічно небайдужих» товарів особистого вжитку доцільно також дотувати певні категорії споживачів, особливо тих, хто потребує «екологічного» захисту (державні, муніципальні лікарні, ди­тячі заклади і т.п.).

3. Стимулювання підвищення безпеки виробничих технологій, перепрофілювання або винесення екологонебезпечних підпри­ємств, які розміщені в районах підвищеного ризику (з високою кон­центрацією виробництва і населення, з екстремальними погодними умо­вами і т.д.), за межі цих районів. Для цього використовуються методи уп­равління регіональним екологічним ризиком. До них належать, наприклад, страхування джерел і реципієнтів ризику, субвенціювання зниження аварій, преміювання (штрафування) колективів працівників за виконан­ня (невиконання) взятих зобов'язань щодо запобігання аварійних ситуацій (викидів), встановлення спеціальних регіональних податків і штрафів на екологонебезпечні види діяльності в окремих районах.

4. Розробка форм і способів акумуляції екологічних відраху­вань з прибутку підприємств і спрямування їхнього використання. Для стійкого фінансування середовищно-захисних заходів доцільно зосереди­ти ці кошти в позабюджетних цільових фондах. Регіональні екологічні фонди можуть підживлюватися і з інших джерел надходжень. Це, наприк­лад, добровільні внески організацій і громадян, розміщення місцевих «еко­логічних» позик серед населення та ін. Логічна схема фінансових потоків між господарськими і територіальними суб'єктами з приводу охорони на­вколишнього середовища має такий вигляд: підприємства перераховують платежі за забруднення, екологічні податки і штрафи, страхові внески в місцевий регіональний екологічний фонд за ставками, встановленими місцевими органами управління. З цього фонду, в свою чергу, здійсню­ються відрахування згідно з квотами на викиди.

5. Ринкова реалізація права на забруднення, суть якого полягає у заохоченні фірм до викори­стання високоефективних очисних споруд і ґрунтується на різниці між фактичним та екологічно допустимим рівнями забруднення. Якщо цей рівень є нижчим від встановленої межі, то фірма має право на забруднення навколишнього середовища у вигляді сертифіката, який може бути прода­ний іншим фірмам. Такий підхід може бути використаний в Україні, оскільки штрафи на забруднення у багато разів перевищують вартість сертифі­ката.

6. В умовах фінансової нестійкості і неспроможності підприємницьких структур сплачувати екологічно орієнтовані податки чи штрафи доцільно було б ввести екологічні векселі, які замінюють відповідні збори.

Екологі­чний вексель - це один із елементів розвитку ринку екологічних цінних паперів. При накопиченні певної кількості векселів підприємство автома­тично потрапляє під контроль регіонального чи обласного екологічного органу, який ставить перед представниками влади питання про його по­дальшу долю у випадку, якщо воно перебуває в обласній чи регіональній власності. Якщо підприємство є недержавним, то його можна ліквідувати і виставити на торги з певною умовою подальшої експлуатації. Сума, яка отримується з торгів, використовується для відшкодування «екологічних» боргів. Це важливо в тому випадку, коли адміністративна сила актів еко­логічних відомств незначна. Відповідні органи в міру накопичення можуть продавати чи перепоступатися векселем інвестору, інвестиційним проек­том якого передбачено нормалізацію екологічних наслідків діяльності підприємств і відшкодування заборгованості.

В умовах становлення ринкових відносин необхідний пошук нових форм державного і ринкового регулювання. Як показує світовий досвід, у жодній країні світу держава не може повністю взяти на себе тягар витрат на природоохоронні потреби - необхідне ще й об'єднання капіталу не­державних структур.

Для того, щоб забезпечити необхідні фінансові ресурси, сьогодні, крім державних субсидій, потрібно задіяти так звані ринкові фактори: екологі­чне страхування, регіональні системи управління якістю навколишнього середовища тощо. Тому зараз важливе осмислення досвіду як провідних країн світу, так і країн з перехідними економіками у сфері оптимізації дер­жавних фінансових форм регулювання природоохоронної діяльності.