10. Федеративное устройство

В основах конституционного строя дается понятие государства как конституционно-правового института с федеративным устройством и республиканской формой правления (ст. 1). Закрепленное действующей Конституцией федеративное устройство нашего государства значительно отличается от прежнего. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Российская Федерация состоит из республик (государств — ч. 2 ст. 5), краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, констатируется симметричность нашей федерации. О количественном составе субъектов федерации дает представление ч. 1 ст. 65, которая определяет, что в Российскую Федерацию входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Изменение состава федерации путем принятия в Российскую Федерацию нового субъекта происходит в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65). Как и принято в мировой практике, Конституция не закрепляет право сецессии (выхода из федерации), провозглашая, что Россия обеспечивает целостность своей территории (ч. 3 ст. 4), а федеративное устройство основывается на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).

Федеративное устройство и территория Российской Федерации, согласно Конституции, находятся в ведении федерации (п. "б" ч. 1 ст. 71), Статус субъекта федерации, т. е. его правовое положение, определяется государственно-правовым состоянием субъекта, компетенцией и отношениями с федеральными органами власти, которые закрепляются Конституцией России, конституциями или уставами самих субъектов, а также федеративным договором 1992 г. (ст. 7, 3) и, в соответствии с ч. 3 ст. 11, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как известно, раньше федеративное устройство в России строилось по национальному принципу, сейчас он дополнен и территориальным. Отсюда исследователи выделяют три категории субъектов. Две и) них республики и автономии (округа, область), образованы по национальному принципу, а субъекты третьей категории по территориальному принципу (края, области, города федерального значения).

Государственным языком Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ является на всей ее территории русский язык. Но республикам в составе Российской Федерации дано право иметь и свои государственные языки, которые могут употребляться наряду с русским в органах государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 68). Кроме этого, государство гарантирует всем народам право на сохранение и развитие родного языка (ч. 3 ст. 68), хотя он и не является государственным. В значительной части республик установлен принцип двуязычия (билингвизм), а в республиках со сложным этнонациональным составом государственный статус имеют несколько языков.

Столицей государства является город федерального значения Москва. Ее статус как субъекта федерации устанавливается Конституцией РФ и Уставом города. Но ч. 2 ст. 70 предусматривает установление статуса г. Москвы как столицы Российской Федерации специальным федеральным законом. Это связано с теми особенностями, которые обусловливают положение Москвы в связи с осуществлением ею функций столицы государства.

Как известно, властные полномочия в Российской Федерации реализуются на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов федерации и уровне местного самоуправления. Государственная же власть реализуется только на двух уровнях — федеральном и уровне субъектов федерации.

Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции, не являются таковыми и не входят в систему органов государственной власти. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Но законодатель вводит необходимое условие при этом — система органов власти субъектов федерации устанавливается в соответствии с основами конституционного строя (ч. 1 ст. 77). Однако законодатель оставляет открытым вопрос о формах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, делегируя это право региональным властям и населению субъектов федерации. Вместе с тем в Конституции законодатель счел необходимым особый акцент сделать на принципах реализации власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Во-первых, это единство системы государственной власти, ее целостности (ч. 3 ст. 5) независимо от уровня реализации полномочий. Под полномочиями в данном случае подразумевается установленная законом мера участия соответствующего государственного органа (его права и обязанности) в решении какого-либо вопроса. Требование единства касается представительных и исполнительных органов власти. Но законодатель счел необходимым особо выделить исполнительную ветвь, указав, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77).

Во-вторых, территориальная организация реализации государственной власти (ст. 11). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ч. 1,2 ст. 4). Как известно, реализацию государственной власти, помимо федеральных государственных структур, реализуют республики, края, области, юрода федерального значения, автономная область и автономные округа в составе Российской Федерации.

В-третьих, законность в деятельности органов государственной власти. Она закрепляется на уровне обязанности для органов государственной власти соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). При этом важнейшими принципами функционирования органов государственной власти являются выборность (ч. 3, ст. 3; ч. 2 ст. 32 и др.), участие граждан в формировании и деятельности органов государственной власти (ч. 1, 5, ст. 32), открытость и гласность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 24). За гражданами закрепляется право обращения личного, а также индивидуального или коллективного (ст. 33), обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти в суд (ч. 2 ст. 46).

В-четвертых, важнейшим принципом реализации государственной власти, заложенным законодателем в Конституцию, является принцип разграничения предметоведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Пол цредметоведением мы понимаем вопросы, отнесенные к компетенциям субъектов федерации и центра, по которым вправе принимать решения те или иные органы власти. В самом общем виде этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации.

Как следует из этой нормы, разграничение предметоведения осуществляется самой Конституцией и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Что касается самой Конституции, то она очерчивает тот Kpyi вопросов, который находится в ведении Российском Федерации (ст. 71), а также вопросы, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Вместе с тем, как следует из ч. 3, ст. 11, предметы ведения и полномочия могут осуществляться федеративными и иными договорами. Введя такую норму, законодатель исходит из того, что договорный процесс учитывает глубокую дифференциацию природных, экономических, социальных и этнокультурных условий субъектов федерации и создает предпосылки для разрешения многих проблем, которые возникают в соотношении центра и его субъектов. Он позволяет обеспечить защиту интересов государства в целом, его федеративную основу, с другой стороны, обеспечивает защиту специфических интересов отдельно взятого региона, того или иного субъекта федерации. Правда, необходимо отметить, что единой оценки договорного процесса у специалистов не наблюдается, некоторые считают, что развитие договорного процесса может привести к изменению характера нашей федерации, другие отмечают, что сам договорный процесс неодинаков для различных субъектов, что прямо противоречит принципу их равноправия, закрепленному в Конституции страны. В связи с этим заслуживают внимания оценки экспертов, указывающие, что некоторые договоры выступают в качестве межгосударственных и носят учредительный характер. К таким относят, например, "Договор Российской Федерации и Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. Отдельные политические деятели и исследователи дают еще более резкую оценку, считая, что договоры с субъектами федерации разрушают государственность в России, превращая ее в конфедерацию.

Резкую оценку договорным отношениям дал А.И. Солженицын, назвав их "прямой капитуляцией Центра перед автономиями и ущемление прав остальных областей России". Но, поскольку договорная практика отношений центра и субъектов федерации по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена самой Конституцией и на сегодня мы имеем более 60 таких договоров и на порядок больше соглашений, конкретизирующих договорные отношения, то с этой практикой не только необходимо считаться, но и направлять ее в русло укрепления федеративных устоев нашего государства и обеспечивать полное соответствие Конституции Российской Федерации.

Конституция оставляет открытыми вопросы о предметоведении самих субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственном власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения При этом к исключительной компетенции Российской Федерации относится установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности, а также формирование федеральных органов власти (п. "г", ч. 1, ст. 71), а к совместном" ведению относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н", ч. 1, ст. 72)

Следует обратить внимание и на следующее положение, определяющее правовой статус субъектов федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 76 субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам по вопросам предметоведения Российской Федерации и совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. Однако законодатель стремится гарантировать и защитить правовое регулирование субъектов федерации по вопросам, не входящим в предметоведение и полномочия как Российской Федерации, так и совместного ведения, предусматривая, что в этом случае действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации, а не федеральный закон (ч. 6, ст. 76).