9. Структура органов высшей "государственной власти в Российской Федерации

Принцип разделения властей лежит в основе системы государственных органов России. конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы дают подробное описание структуры государственной власти как на общенациональном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Последовательно рассмотрим устройство трех ветвей власти на федеральном и региональном уровнях. Для того чтобы сохранить логику изложения, описание функций главы государства помещено в раздел, посвященный органам исполнительной власти. При этом следует помнить, что функции Президента России, как будет показано, взаимосвязаны со всеми ветвями власти.

Законодательная власть в России осуществляется парламентом — Федеральным Собранием. Парламент России назван в Конституции органом представительным. Имеется в виду, что он выражает волю всех граждан страны. Описанию его работы посвящена 5-я глава Конституции.

Парламент в правовом государстве выполняет три основные функции: 1) издает законы; 2) устанавливает, изменяет и отменяет законы о налогах и принимает закон о бюджете государства (росписи государственных доходов и расходов на год); 3) участвует в формировании высших органов исполнительной и законодательной власти.

Федеральное Собрание состоит из двух палат Совета Федерации, часто называемого журналистами сенатом России, и Государственной Думы. Каждая из палат парламента самостоятельна в своей работе — совместные заседания собираются исключительно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов федерации. Таким образом, все республики, края, области, города федерального значения и автономии имеют равные возможности для выражения своей воли в законодательном процессе. До 2000 г. членами Совета Федерации, в соответствии с законом, были лично глава исполнительной власти и председатель законодательного органа субъекта федерации. Москву, например, представляют мэр города и председатель Московской государственной думы. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" установлено, что членами верхней палаты будут представители исполнительного и законодательного органов субъектов федерации. Избрание и назначение всех новых членов Совета должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г.

В Конституции указаны функции Совета Федерации. Основные из них:

• одобрение законов, принятых Государственной Думой;

• утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положений;

• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами;

• назначение выборов Президента;

• назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов;

• назначение и освобождение от должности Генерального прокурора;

• утверждение изменения границ между субъектами федерации.

Государственная Дума включает 450 депутатов, представляющих всех граждан России. В соответствии с федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" половина от общего числа депутатов избирается по одномандатным избирательным округам (1 депутат — 1 округ) Другая половина избирается пропорционально количеству голосов, поданных за избирательное объединение (блок). При этом выборы проходят по единому общефедеральному округу (225 депутатов — 1 округ) Такая система призвана способствовать развитию партийной системы страны — ведь только активные политические партии и движения могут успешно выступать на выборах, обеспечивая своим кандидатам депутатские мандаты.

Конституция России определяет основные полномочия Государственной Думы:

• принятие законов;

• дача согласия на назначение Председателя правительства;

• назначение и освобождение от должности председателей Центрального банка, Счетной палаты;

• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

• объявление амнистии.

В каждом из субъектов федерации действует законодательный орган, например парламент Кабардино-Балкарской республики, Дума Приморского края и т. д. Их функции аналогичны задачам парламента России, но осуществляются на региональном уровне (ст. 76 Конституции).

Исполнительная власть в России осуществляется Президентом, Правительством, федеральными органами исполнительной власти (министерства и др.) и органами исполнительной власти субъектов федерации. Именно эти инстанции "исполняют законы" — проводят практические мероприятия, реализуют внутреннюю и внешнюю политику страны.

Президент России избирается на всеобщих выборах, которые регламентируются федеральным законом от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации". Срок полномочий — 4 года. Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.

Президент является главой государства и в этом качестве представляет Россию внутри страны и в международных отношениях. Как глава государства он участвует в законодательном процессе, подписывая и официально публикуя федеральные законы. Он назначает выборы и может распустить в определенных в Конституции случаях Государственную Думу. Президент осуществляет помилование осужденных за Уголовные преступления. Он награждает государственными наградами.

Президент как руководитель исполнительной власти определяет основные направления политики государства. Правительство России реализует их на практике, непосредственно руководит деятельностью федеральных органов, обеспечивающих безопасное и, страны (министерства обороны, юстиции, внутренних дел, федеральные службы безопасности, внешней разведки и др.). Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и принимает решения об отставке Правительства, его Председателя, федеральных министров, членов высшего командования Вооруженных Сил, дипломатических представителей, имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации.

Президент возглавлявляет два совещательных органа — Совет Безопасности и Государственный Совет Российской Федерации. Положение о Совете Безопасности было утверждено Указом Президента от 2 августа 1999 г., а Положение о Государственном Совете 1 сентября 2000 г. Совет Безопасности создан для подготовки решений Президента и координации усилий государства в обеспечении безопасности. Государственный Совет призван содействовал. главе государства в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В него по должности входят все высшие должностные лица субъектов федерации. Таким образом, речь идет о координирующей инстанции для обсуждения наиболее важных вопросов федерации.

13 мая 2000 г. Президент России учредил своим указом должности своих полномочных представителей в федеральных округах. Территория страны была разделена на семь округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Полномочные представители Президента должны организовывай» исполнение в регионах решений федеральных властей и прежде всего — обеспечить единое направление работы органов исполнительной власти.

Правительство России действует на основании положений Конституции, федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" и указа Президента от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

В состав Правительства входят его Председатель, заместители и министры. Все эти должностные лица назначаются Президентом. При назначении Председателя необходимо получить согласие Государственной Думы (особый случай предусмотрен п. 4 ст. 111 Конституции). Глава Правительства предлагает Президенту кандидатуры своих заместителей и министров. В 1993—1999 гг. общее число членов кабинета многократно менялось. Сегодня работают пять заместителей Председателя Правительства, действуют 24 министерства.

Правительство исполняет законы и указы Президента, обеспечивая единую государственную политику внутри страны и на международной арене: в экономической сфере, области финансов, сбора налогов и исполнения бюджета, в деле обеспечения обороны страны и государственной безопасности, в социальной сфере, области культуры, науки и образования.

Федеральные органы исполнительной власти. Министерства проводят государственную политику в определенной сфере (внутренние дела, иностранные Дела, юстиция, здравоохранение, транспорт, образование, культура). Федеральные службы, государственные комитеты, российские агентства осуществляют специализированные функции (внешняя разведка, Налоговая полиция, безопасность, архивы, статистка). Органы федерального надзора осуществляют Межотраслевой контроль (например, горный, радиационный).

В России существует единая система федеральных и региональных (субъектов федерации) органов исполнительной власти. Сфера ее компетенции очень широка и определена в ст. 71 и 72 Конституции. Однако в пределах, отнесенных к исключительному ведению субъектов федерации, органы исполнительной власти самостоятельны. В большинстве субъектов избраны высшие должностные лица — президенты республик, губернаторы. В каждом из субъектов России действует высший коллегиальный орган исполнительной власти правительство республики, края, области. Имеются министерства, комитеты — органы исполнительной власти субъектов федерации.

Главные функции судебной власти: осуществление правосудия — решение на основании закона уголовных, гражданских, административных дел, осуществление контроля за соответствием Конституции России нормативных актов органов государственной власти федерации и ее субъектов (конституционный контроль), контроль за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения (решения судов об аресте, обыске, ограничении права на тайну переписки и телефонных переговоров и др.), ограничение дееспособности граждан (например, признание гражданина недееспособным).

Судебной власти и прокуратуре посвящена 7-я глава Конституции. Система судов России определена рядом федеральных конституционных законов, из которых главное значение имеет закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. Судьи трех судов (Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного) назначаются Советом Федерации по представлению Президента России. Все остальные судьи федеральных судов назначаются указами Президента (при этом закон детально устанавливает основания и порядок согласования решения главы государства с органами законодательной и судебной власти, органами судейского сообщества).

Единая система федеральных судов состоит из трех звеньев. Действуют суды конституционный, обшей юрисдикции, арбитражные. Три эти структуры работают автономно друг от друга. Они не связаны между собой властью или подчинением. Например, Верховный Суд России не может отменить решение Высшего Арбитражного Суда, а Конституционный Суд пересмотреть приговор, вынесенный коллегией Верховного Суда.

В России создана система федеральных судов. Попытки нарушить Конституцию и создать "автономные" верховные и районные суды общей юрисдикции неоднократно предпринимались рядом субъектов федерации. Суды считаются федеральными потому, что они осуществляют государственную власть от имени Российской Федерации, ее многонационального народа (ч. 1 ст. 11 Конституции), они учреждены на основании федеральных законов, их деятельность регулируется уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным кодексами России, они финансируются из федерального бюджета, их решения обязательны на территории всей страны, все судьи имеют единый статус, назначены Президентом России или Советом Федерации. Поэтому, например, Московский городской суд. Верховный суд Республики Алтай, Московский арбитражный суд — федеральные суды, а не суды субъекта федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации действует на основании правил, закрепленных в ст. 125 Конституции России и федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. Он состоит из 19 судей. Суд проверяет соответствие Конституции России: федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства России, нормативных актов органов государственной власти субъектов федерации, если эти акты изданы по вопросам, отнесенным к исключительным полномочиям федерации или совместному ведению федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти федерации и ее субъектов, не вступивших в силу международных договоров России.

Кроме того, суд дает официальное толкование неясностей в тексте Конституции. Так, уже были рассмотрены дела о разъяснении отдельных положении ст. 103, 105, 106, 107, которые касаются законодательного процесса.

Работа суда, начавшаяся в 1991 г., имеет основополагающее значение для совершенствования российского законодательства. Среди важных вопросов, разрешенных в его постановлениях, следует отметить приведение в соответствие с Конституцией России ряда норм уголовно-процессуального законодательства России, Конституций (уставов) и законов субъектов федерации. Одно из самых известных решений Конституционного Суда (2 февраля 1999 г.) предусматривает запрет на вынесение смертных приговоров до повсеместного введения суда присяжных, как этого и требует ч. 2 ст. 20 Конституции.

Федеральные суды общей юрисдикции: Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды субъектов федерации, районные суды (существует около 2,5 тыс. районных судов). Кроме того, действуют военные суды (их более 150) окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды. Численность судей обшей юрисдикции — больше 15 тыс., а военных судей около 700. В функции судов общей юрисдикции входит рассмотрение уголовных, административных, гражданских (за исключением тех. которые подведомственны арбитражным судам) и иных дел.

Федеральные арбитражные суды: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, 10 федеральных арбитражных судов округов, арбитражные суды субъектов (в настоящий момент — 81). В 2000 г. в арбитраже работали примерно 2300 судей.

По сути своей арбитражные суды являются специальными коммерческими судами. В соответствии с конституцией, федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражно-процессуальным кодексом России этим судам подведомственны дела по экономическим спорам между предпринимателями или предпринимателями и государственными органами. Так, арбитражные суды рассматривают дела об изменении договоров между предпринимателями, возмещении убытков, спорах о расчетах, признании недействительными актов органов исполнительной власти, нарушающих права предпринимателей. Ежегодно разрешается более 300 тыс. таких дел.

Судами субъектов федерации являются только конституционные (уставные) суды субъектов и мировые судьи.

Возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов предусмотрена в конституциях (уставах) 37 субъектов федерации, однако действуют они только в 10 субъектах (например, республики Бурятия, Марий Эл, Иркутская область). Их основная задача — проверять соответствие конституциям субъектов федерации нормативно-правовых актов органов государственной власти этих субъектов. Они призваны следить за тем, чтобы нормотворчество в регионах оставалось в рамках их конституций (уставов).

Мировые судьи действуют на основании федерального закона от 17 декабря 1998 г. Их назначают законодательные органы субъектов федерации. Закон субъекта федерации может установить порядок их избрания населением. В настоящий момент уже назначены и приступили к работе свыше 1000 мировых судей. Они являются судами общей юрисдикции субъектов федерации. Им подведомственны: уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает 2-летнего срока лишения свободы, дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, ряд споров по вопросам семейного права (расторжение брака, если между супругами отсутствует спор о детях, и др.), судебные дела об административных правонарушениях, рассмотрение которых не предусмотрено в федеральных судах.

Специалисты указывают, что эти суды смогут рассматривать до 20 % уголовных и 60 % гражданских дел, что поможет разгрузить федеральные инстанции.

Прокуратура России действует на основании норм ст. 129 Конституции и федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 г. Прокуратура представляет собой общефедеральную централизованную систему. Ее основными звеньями являются: генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов, прокуратуры районов. Создана система военной прокуратуры. Генерального прокурора назначает на должность Совет Федерации по представлению Президента России, все остальные прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором России (прокуроры субъектов федерации — по согласованию с их органами государственной власти). В рядах прокуратуры состоят более 40 тыс. человек.

Прокуратура не осуществляет судебную власть. Не входит она и в число органов исполнительной власти, контролируемых Президентом и Правительством России. Она независима при осуществлении своих функций. Ее главные задачи: надзор за исполнением законов гражданами, организациями, органами власти, проверка исполнения норм права, осуществление уголовного преследования в суде, когда прокурор является государственным обвинителем.

Ежегодно прокуроры выявляют более 350 тыс. нарушений закона, свыше 60 тыс. должностных лип привлекаются к ответственности. Особенно велико значение прокуратуры при контроле за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (МВД, ФСБ).

Следует отметить, однако, что за последние годы деятельность прокуратуры вызывает все большую общественную критику. Оппоненты указывают, например, на непоследовательность антикоррупционных действий прокуратуры.