2. Конституционное право

1. Конституционное право Российской Федерации. Источники конституционного права

"Конституционное (государственное) право Российской Федерации". Именно так в соответствии с новым ГОСТом (Государственным образовательным стандартом) называется отраслевая юридическая наука, известная нам ранее как "Государственное право" и с периода так называемой перестройки, с конца 80-х — начала 90-х гг. — "Конституционное право". Как видим, в нынешнем названии науки используются оба этих понятия. Важно установить соотношение между ними. Некоторые исследователи считают их синонимами, поскольку круг регулируемых ими отношений примерно одинаков. Оба понятия характеризуют отрасль, являющуюся основополагающей частью публичного права. Выбор же наименования отрасли определяется национальной традицией и особенностями правовой системы, поскольку конституционное (государственное) право является частью национальной правовой системы. Так, англосаксонская правовая система использует термин "конституционное право", а понятие "государственное право" отражает германскую традицию в романо-германской правовой системе.

Другие исследователи исходят из содержательных аспектов регулируемых общественных отношений, указывают на отдельные несовпадения объема отношений, регулируемых данными категориями.

В целом, как представляется, в выборе понятий наличествуют оба этих подхода. На выбор категории влияет также и приоритетная заданность анализа. Так, например, исследователи, изучающие государственное право, в первую очередь акцентируют внимание на том, что государственно-правовые нормы закрепляют основные принципы, которые определяют устройство государства и гражданского общества. В них выражается прежде всего качественная характеристика государственной организации общества, такие ее начала, как форма правления, форма государственного устройства, принадлежность власти, субъекты государственной власти и способы ее реализации, общие основы функционирования всей системы политической организации общества.

Ученые, которые используют понятие "конституционное право", в первую очередь ориентируют предмет исследования на систему норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия индивида, общества и государства, связанные с осуществлением публичной власти и призванные обеспечить легитимность этой власти, если она существует и действует в интересах человека, в рамках и на основе права. Таким образом, конституционное право представляет собой систему правовых норм, обеспечивающих и гарантирующих реализацию и защиту основных прав и свобод человека, развитие демократических общественных институтов, построение и функционирование государства и его институтов.

Что касается России, то до революции 1917 г. ученые использовали понятие "государственное право", применяя термин "конституционное право" для иностранных государств, где были приняты конституции и установлены конституционные режимы, а государственный строй отличался разделением властей, прямого "народоправства" и народного представительства.

Термин "государственное право" был закреплен и советской школой, хотя мотивы были другие. Приоритет отдавался "всеохватывающему" государству, коллективу, классу, партии. Человек в этой системе рассматривался как "винтик", "зубчатое колесико", "приводной ремень" (по терминологии тех лет) в системе "всеохватывающего" общества, основанного на классовых ценностях. Кроме этого, государственное право было значительно политизировано, советские конституции в большей мере имели ценность идеологического и политического документа, нежели юридического.

Возвращение к понятию конституционного права в России произошло в годы так называемой перестройки во второй половине 80-х гг. и в начале 90-х, когда во главу угла был поставлен вопрос о правах человека и их защите, о демократизации общества, разделении властей, верховенстве закона, подчинении государства праву, формах непосредственного волеизъявления народа.

Конечно, нельзя разрывать проблемы конституционные и государственные, тем более их противопоставлять. Решение их возможно только в тесном взаимодействии и в органической взаимосвязи. Поэтому представляется, что ГОСТом наиболее удачно определено название дисциплины как "Конституционное (государственное) право Российской Федерации". Здесь подчеркивается конституционная идея, закрепленная в норме действующей Конституции России, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Более того, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина вменяются именно государству (ст. 2 Конституции РФ).

Таким образом, при определении предмета конституционного (государственного) права Российской Федерации мы исходим из того, что это выраженная в системе правовых норм суверенная воля народа и человека, что эта система правовых норм регулирует положение человека в обществе и государстве, защищает его права и свободы, устанавливает основы конституционного строя, организацию и деятельность системы государственных органов и органов местного самоуправления, закрепляет принципы формирования систем представительства и непосредственного волеизъявления народа. Если подойти более узко к определению конституционного права, то необходимо отметить, что это нормативное закрепление идеи правового государства, подчинение государства праву, верховенство конституции и закона, обеспеченное государством и реализованное через властеотношения представительных и непосредственных форм демократии.

Вместе с понятием "конституция" используется и термин "конституционализм". Конституционализм — система представлений об общедемократических, общецивилизационных, политико-правовых ценностях государственно-организованного общества. Нормативное закрепление идеи разделения властей, независимости и приоритетности судебной власти, абсолютное сочетание права и правды, справедливости, идея правового государства и гражданского общества, подчинение государства праву, верховенству конституции и закону.

В категориальном аппарате науки понятие конституционализма стало обретать самостоятельный смысл в конце XIX — начале XX в. Раньше происходило его отождествление с понятиями "конституция", "основной закон" и "конституционный строй". Безусловно, это стержневые понятия, но категория "конституционализм" более широкая и выходит за рамки этих понятий, поэтому, анализируя проблему, мы обязаны исходить в первую очередь из совокупности этих самых стержневых понятий.

Источники конституционного права. Под источниками права понимаются как обстоятельства, вызывающие появление права и его действие, так и форма права, т. е. способы формирования и закрепления правовых норм. По общепринятым определениям. источники права — это официальные способы выражения и закрепления норм права, придание общим правилам общеобязательного, юридического значения. Важнейшим источником конституционного (государственного) права является нормативно-правовой акт, изданный управомоченным государственным органом и содержащий нормы конституционного права. Он является носителем правовой формы и выражает государственную волю.

В системе конституционного права существует строгая иерархия нормативно-правовых актов. Важно учитывать, в какой форме реализуется конституционная норма, что определяет правовые последствия, вызывает определенные права и обязанности. Для источников конституционного права важно не только содержание, но и процедура принятия. Главным источником конституционного (государственного) права выступает сама конституция.

Конституция (от лат. constitutio — установление, построение) — правовой акт высшей юридической силы, обычно писаный, в котором закрепляются принципы правового положения человека в обществе, его права и свободы, принципы разделения властей, формирования представительных органов власти и непосредственного волеизъявления народа, организации и функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, основы конституционного строя, национально-государственного (федеративного) устройства и принципы судебной власти. Конституция выступает юридической базой для нормотворческой деятельности, для развития отраслевого законодательства. Правовые акты, выработанные без соблюдения форм и процедур, предусмотренных конституцией, рассматриваются как незаконные. Название конституции не имеют и не могут иметь никакие иные политические и правовые акты.

Конституция выступает также необходимым условием правового государства, но понятие конституции Выходит за рамки чисто государственной власти, так как она связана со всей совокупностью общественных отношений, охватывает своим регулированием и экономическую, и социальную, и духовную сферы жизнедеятельности граждан России. Фактически это юридический каркас общества.

Положения конституции всегда первичные, учредительские. Все остальные законы в той или иной мере развивают конституционные положения. Закон, противоречащий конституции или разработанный и принятый в нарушение установленных ею условий, в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации утрачивает силу. Никакой другой акт не может обладать высшей юридической силой.

Часто конституцию называют основным законом. В этом нет противоречия. Но следует иметь в виду, что в действующем тексте Конституции РФ положение об основном законе не закреплено, а в истории государства и права понятие "конституция" и "основной закон" не всегда совпадали. Термин "constitutio" более позднего происхождения и появился только в Древнем Риме, тогда как деление на "основные" и "обычные" законы гораздо более раннего происхождения.

То, что не все законы имеют одинаковое значение, известно с библейских времен. Например, законодательство Моисея есть не что иное, как основные законы. Или законодательство Салона — его также можно рассматривать в плане того, что оно носило конституционный характер. А с момента придания закону особой силы зарождаются и элементы будущего конституционализма. Древние греки уже вводили различия между понятиями "nomos" — важный закон и "efeism" подзаконный акт. Глубоко дифференцирование подходили к этому и на Востоке. Об особой силе различных законов говорили Платон и Аристотель. Так, Платон предупреждал, что непрочно и неминуемо погибнет то государство, в котором закон не имеет силы и выше всего стоит власть правителя.

Аристотель различал основной закон и изданные в согласии с ним обыкновенные.

Конституция, по определению Аристотеля (само понятие "конституция" Аристотелем не употребляется), есть законоположение, определяющее организацию власти в государстве: как подразделяются власти, какие цели каждая из них осуществляет. Власти должны с этими законами сообразовываться в своих действиях. Закон выступает критерием философии, политики, социальной справедливости.

Древнему Риму были известны не только законы обязательные, облеченные особой формальной силой, но в нем практиковался и особый порядок их изменения.

Римляне уже более строго подходили к различию между конституцией и отдельными законоположениями. Установление конституции обозначалось специальным термином "rem publikum constituero". Из этого положения появился и сам термин "конституция", который вошел в употребление в XVIII в. в значении основного закона. Эдикты римлян, потом декреты устанавливали главные правила государственной жизни. Изменять конституции могли только чрезвычайные магистраты, которые для этого облекались учредительной властью и назначением специального лица "diktator reipublicae constituendae".

Таким образом, уже в Древнем Риме различались законы учредительные, основные и обыкновенные. Учредительная власть при этом обозначалась специальным понятием "Pouvoir constitaut".

Конституция, известная древним как один из основных или учредительных законов, не являлась в их понятии основным законом, и не было попытки изложить всю конституцию в одном законодательном акте, который обладал бы высшей юридической силой по сравнению с другими законами. Нигде в древности не был издан формальный кодифицированный акт, который включал бы в себя все основы государственного устройства и положения человека в обществе, его права и свободы.

В имперском Риме (в период превращения диктатуры в постоянную власть цезарей) Конституция приобрела значение простого имперского указа, а затем и вовсе вышла из употребления.

Новый этап в развитии конституционализма наметился в Средневековье. Именно в это время вновь встает вопрос об основном законе. Его необходимость определяется отношением к верховной власти Она может быть конституционно ограничена Dominium politicum и не ограниченной Domimum regale. Но только в XVI в. возникает понятие основного закона; им связан сам король, который не может по личному усмотрению его изменить.

Вместе с тем и аристократические круги в борьбе с противостоящей им, набирающей силу буржуазией все чаще стали проявлять заинтересованность в основном законе, который, по их мнению, должен был гарантировать их традиционные права. Эта идея развивается в систему так называемого феодального конституционализма. Но в их понимании это система общих принципов организации страны (т. е. понимание конституции в широком смысле слова).

Интересно, что и буржуазия тоже подхватила идею основного закона как "закона высшего порядка", не зависимого от воли людей, т. е. как средства защиты интересов в борьбе за самоутверждение.

Сам термин "конституция" употребляется еще сбивчиво и почти никак не проявляется. Упрочение термина произошло только с торжеством третьего сословия (буржуазии), которая ловко перехватила термин "конституция" у своих противников. Личная энергия, расчет, предприимчивость, свобода, независимость — свойства, которые были нужны новому человеку. Идея человеческой личности, свободной от сословной корпоративности, имеющей в жизненной борьбе за материальные блага равные законные возможности, стала лейтмотивом третьего сословия.

Итак, во Франции в эпоху Генриха IV Луайзо объявил, что основные законы государства ставят прочные границы королевской власти.

В Англии основной закон (fundamental laws) впервые упоминает Яков I, хотя под основным правом (законом) он разумел монархическую власть, носителем которой был сам, в силу божественного права iure diviпо. Но при его сыне понятие основного закона начинает играть важную роль уже в парламентской борьбе.

В Германии понятие основного закона появляется со времен Вестфальского мира. Правда, и в это время небезызвестный Томас Гоббс восклицал сокрушенно (1651), «что он нигде не нашел объяснение термина "основной закон"».

Далее в идеях конституционализма все более происходило развитие договорных начал. Они выражали в первую очередь политическое кредо третьего сословия в лице английских революционных сектантов "индепендентов" и "пуритан", покидавших туманный Альбион, а также нашли свое отражение в учредительных хартиях американских колоний.

Так, сторонники кальвинистского учения, индепенденты-пуритане, считали необходимым заключить договор между Богом и избранным народом, т. е. составить церковный, божественный договор — ковенант (covenant — завет).

Эту форму договора использовали и американские колонисты — известный "Договор о водворении": в .Нем колонисты договаривались друг с другом, а подписывался он всеми взрослыми от имени своих семейств. Кстати, этим закладывался один из краеугольных камней американской демократии.

Первый такой договор, как известно, был подписан на корабле "отцами-пилигримами" 11 ноября 1620 г. у мыса Код перед основанием Нью-Плимута. Собственно, эту дату надо было бы запомнить, поскольку это первый писаный конституционный акт, хотя и не совершенный, но выражавший организацию жизни американских колонистов в рамках основного закона.

Следующий акт был составлен пуританами, эмигрировавшими из Массачусетса в 1639 г. (Fundamental Orders of Connectickut) в форме торжественного договора, в котором излагалась теперь уже подробная конституция государства.

Затем в 1663 г. Роджер Виллиамс разработал конституцию в штате Род-Айленд. В штате Пенсильвания конституция принята в 1682 г. (кстати, в этом штате конституция принималась еще дважды, в 1683 и 1701 гг., последнюю издал Вильгельм Пен). Обзор американского конституционализма этого периода показывает, что все 13 штатов (колоний) накануне войны за независимость имели свои конституции и договоры Тем самым закладывался мощный фундамент конституционных идей, и не случайно именно Америка стала родиной первой общегосударственной конституции Но об этом речь пойдет несколько ниже.

В это же время в самой Англии в революционную эпоху совет Кромвеля под руководством Джона Лельберна и Айретона выработал 28 октября 1647 г. свои народный договор (Agreement of the people), извечный как соглашение солдат Кромвеля. Переработанный и обсужденный в парламенте, он был вынесен для подписания всему английскому народу.

Если сравнивать положения хартии пуритан и проект английской конституции солдат Кромвеля, то можно отметить, что многие позиции совпадали. Так, положения Хартии создавались в интересах (формальных) личности для охраны жизни, членов, свободы, доброго имени и собственности

Положения соглашения — в интересах групп, охраны их права и господства. Солдаты Кромвеля хотели под своим соглашением получить подписи всех англичан. Но, как известно, этот проект был отклонен самим же Кромвелем, который составил собственный проект конституции и внес его в парламент. Однако он не был утвержден. Впоследствии в Англии появились и другие конституционные акты, например Билль о правах, акт об ограничении Короны и другие, однако создать писаную конституцию так и не удалось. Но с принятием первой писаной конституции в 1787 г. (США), а также Декларации прав человека и гражданина во время Великой французской революции (принятой Национальным собранием Франции 26 августа 1789 г.), а позднее и самой первой конституции Франции понятия "основной закон" и "конституция" рассматриваются большинством исследователей как тождественные.

Таким образом, ныне действующая Конституция Российской Федерации является и основным законом государства, обладает верховенством (ч. 2 ст. 4) и высшей юридической силой (ч. 1 ст. 15), заключает нормы прямого действия (ч. 1 ст. 15; ст. 71). Она носит учредительный характер (ч. 3 ст. 135), содержит основные начала всех законодательных актов (ст. 105, 107, 108 и др.). Законы и иные нормативно-правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В случае коллизии между нормами Конституции и иными нормативно-правовыми актами Президент имеет право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 85), а Конституционный Суд — признать их неконституционными, в результате чего последние утрачивают силу, а международные договоры Российской Федерации в случае противоречия их Конституции Российской Федерации не Подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125). Конституция имеет особый порядок принятия и изменения (гл. 9).

Конституция Российской Федерации, являясь ядром правовой системы, вместе с тем значительно расширила диапазон конституционных регламентации, перечень конституционных прав человека и гражданина. На уровень Конституции возведены основные права и свободы, предусмотренные международными правовыми актами. Основные принципы, регламентирующие институт прав и свобод человека, Получили повышенную степень конституционной защищенности, поскольку представлены в 1-й и 2-й главах Конституции, которые не могут быть изменены Федеральным Собранием. Для этого в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации должен быть созван специальный орган — Конституционное Собрание, который и правомочен решать вопрос о пересмотре норм 1-й, 2-й глав, а также 9-й главы Конституции России.

В Конституции появились нормы, закрепляющие многообразие форм собственности, их равную защиту, обеспечение рыночных отношений (ст. 8, 35), идеологическое многообразие и политический плюрализм (ст. 13). Большое внимание уделено процессуальным формам и согласительным процедурам предотвращения и разрешения коллизий.

Важную роль играют и другие источники конституционного права: федеральные конституционные законы, федеральные законы, президентские указы, акты палат Федерального Собрания, в том числе и их регламенты, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда К другим источником конституционного права относятся международные договоры, федеративный договор, договоры между субъектами Российской Федерации и центральными органами власти и между субъектами федерации по предмету конституционного права. Источниками конституционного права выступают также соглашения, например между субъектами федерации и их автономиями, а также соглашения, конкретизирующие договорные отношения, декларации, например о государственном суверенитете Российской Федерации от 12 июня 1990 г. Источниковый характер могут иметь и другие нормативно-правовые акты, например постановления и разъяснения Центральной избирательной комиссии (ЦИК), программы, инструктивные письма, концепции в рамках предмета конституционного права.

Совокупность нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными правотворческими органами, составляют конституционное законодательство, которое закрепляет основы правовой системы Российской Федерации, отражает концептуальную установку на верховенство права, конституции и закона, является ведущей отраслью всего законодательства, обеспечивает согласованность всех отраслей права и целостность системы законодательства. Конституционное законодательство действует на двух уровнях федеральном и субъектов федерации. Некоторые исследователи выделяют семь подотраслей конституционного законодательства. Конституционное законодательство является важнейшим рычагом демократизации общества, обеспечения и защиты прав и свобод человека, упрочения конституционных основ нашего государства.