Федеративная Республика Германия
Модернизация и реформы в последние годы
Вопросы модернизации системы управления и государственной службы ФРГ на протяжении десятилетий являются предметом оживленной дискуссии в обществе. Модернизация проходит под лозунгом "делать больше с меньшими затратами". Экономическое положение Германии, конкурентоспособность ее товаров и услуг, системы социальной защиты и большая государственная задолженность требуют быстрых и глубоких преобразований в системе управления и органах власти.
"Новое мышление" явило себя как радикальный проект преобразований: движение от конституционно-правового института с четким выполнением задач правового государства в направлении эффективного производителя государственных товаров и услуг. В центре интересов сторонников модернизации стояла государственная служба как производитель товаров и услуг, конкурирующая с другими производителями и руководствующаяся идеями создания ценностей, которые должны прийти на смену общему благу и политике. Как фактор производства чиновник при расчете создания стоимости оказывается негативной величиной. Основными моментами критики были его длительная занятость в качестве "пожизненного чиновника", устаревший стиль управления, а также сверхпропорциональное расходование ресурсов под воздействием его государственной деятельности. Доля расходов на содержание кадров в органах власти составляет более 40% их совокупного бюджета, а оценка эффективности их действий представляет собой проблему, поэтому современное немецкое государство пытается применить экономические критерии.
По экономическим показателям Германия занимает пятое место в мире и лидирующее – в Европе. Ведущие продукты немецкого экспорта – высокотехнологичные станки, автомобили, бытовая техника, химические продукты – все это основано на высокой квалификации рабочей силы. Как и для многих соседей, для Германии остро стоит демографическая проблема (низкий уровень рождаемости и приток иммигрантов), что оказывает давление на систему социального обеспечения и вызывает необходимость структурных реформ. Правительство А.Меркель инициировало пенсионную реформу – было предложено передвинуть пенсионный возраст с 65 до 67 лет, а также увеличить занятость женщин.
Модернизация и интеграция в экономическую систему восточногерманского сектора – где уровень безработицы достигал 20% в некоторых муниципалитетах – остается по-прежнему долгим и затратным процессом (только в 2008 году на эти цели было потрачено около 12 миллиардов долларов). Реформы, инициированные правительством Герхарда Шредера (1998-2005), были направлены на снижение уровня безработицы и увеличение темпов экономического роста, что в конечном итоге привело к сильному экономическому прорыву в 2006 и 2007 годах. Безработица также снизилась до уровня в 7,8%. Глобальный финансовый кризис свел на нет достигнутые результаты и вызвал экономический спад, ориентированная на экспорт немецкая экономика переживает рецессию, невиданную со времен второй мировой войны. Рост ВВП составил лишь 1% в 2008 году, а в 2009 году ВВП сократился на 5%. Последний квартал 2009 года и начало 2010 показали оптимистическую динамику, однако меры по стабилизации и стимулированию экономики, предпринятые правительством Ангелы Меркель, привели к рекордно высоким показателям внешнего долга (предполагается, что в 2010 году он превысит 5% ВВП).
1 декабря 1999 г. федеральное правительство Германии приняло программу под названием "Современное государство — современное управление". За основу была взята концепция "активизирующего государства", отличающуюся от концепции "стройного государства", принятой прежним правительством. Основная идея "активизирующего государства" должна найти свое выражение в реализации следующих направлений:
1. Сосредоточение государственных задач.
"Активизирующее государство" означает новое распределение задач и ответственности между государством и обществом. Это означает большую направленность на гражданина и одновременно уход государства из публичных задач. "То, что общество может сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно делать само". В будущем государство собирается заниматься своими основными задачами: обороной, внутренней безопасностью, полицией, судебнойя системой, финансовыме администрированием и т.п.
2. Сокращение бюрократии и отход от сверхрегулирования.
В Германии сегодня все, что поддается регулированию, юридически отрегулировано: начиная от безопасности атомных электростанций, кончая количеством и способом установки умывальников в детских садах. Сверхрегулирование не только тормозит действия государства, но и ограничивает собственную ответственность индивидуума и общества. В настоящее время с целью усиления инновационных процессов и инвестиционной активности 50 проектов в области самостоятельности рынка труда, экономики и среднего предпринимательства, исследований и технологий в качестве модели освобождены от бюрократических барьеров.
По словам Ангелы Меркель, государствекнные задачи должны выполняться как можно более эффективно и малозатратно. Система должна стать прозрачной для регулирования и сбросить лишний балласт, чтобы освободить граждан, экономику и органы управления от избытка инструкций. 25 апреля 2006 года принята правительственная программа «Демонтаж бюрократии и лучшее юридическое оформление». Расходы на аппарат и бюрократические издержки будут сокращены при помощи моделей стандартных издержек. Планируется сокращение аппарата и расходов на 25% к 2011 году.
Программа правительства «Демонтаж бюрократии и улучшенное правовое регулирование» (2006). Основная идея программы: Государство должно насколько это возможно сократить количество различных запросов, формуляров и статистики с предприятий. Чем меньше формальностей, тем это лучше для развития экономики.
По подсчетам аналитиков, программа по упрощению бюрократических процедур в сфере экономики высвобождает для развития около 7,1 миллиарда евро ежегодно.
Наибольшее высвобождение денежных средств приходится на мероприятия, связанные с облегчением бумажного и введением электронного документооборота: например, отказ от прежних сложных требований, касающихся подписей на документах и налоговое признание электронных счетов и платежей высвобождают около 3,5 миллиардов евро ежегодно (согласно данным министерства финансов).
Измерение (и сокращение) бюрократических расходов происходит по новой модели стандартных расходов под контролем специального независимого органа Der Nationale Normenkontrollrat (Национальный Совет по контролю за нормами), который регулярно предоставляет отчеты правительству.
7 июля 2010 года Ангела Меркель получила очередной, четвертый отчет о деятельности Совета. Принимая отчет, Меркель отметила, что Национальный Совет по контролю за нормами является «хорошим и критичным партнером правительства» в борьбе с бюрократией. С начала реализации программы до декабря 2009 года правительство приняло 365 «облегчающих» мер в различных областях, включая налоговую сферу, социальное обеспечение, экономику.
3. Использование информационных технологий и коммуникационной техники.
Их последовательное применение и овладение ими считается ключом к модернизации государства и управления. От них ожидают роста качества государственных услуг, поскольку с их помощью возможных более быстрое и менее затратное предоставление этих услуг, большая близость к гражданину, большая прозрачность административных процедур и сокращение ведомственных путей. В будущем огромное значение будет иметь возможность значительно расширить доступность ведомств. Основная идея, программа и меры по применению информационных и коммуникационных технологий в государстве и его органах власти были приняты федеральным правительством в форме стратегии электронного правительства. Она в краткосрочной перспективе ориентируется на предоставление в значительном объеме государственных услуг через Интернет, а в среднесрочной перспективе — на разработку спектра электронного правительства, связывающего все органы власти Германии в единую сеть и предоставляющего тем самым свои услуги на всех уровнях электронным путем.
Реализация проекта «Электронное правительство» является одной из центральных задач Федерального правительства с 2000 года. С 2005 года действует сетевой проект «Федерация он-лайн - 2005», благодаря которому около 440 различных услуг федеральных властей доступны он-лайн. Создание сетевых проектов и «электронизация» услуг государственных органов спускается вниз по уровням власти. Подобная работа активно ведется на уровне федеральных земель и муниципалитетов.
По результатам предыдущей работы в этом направлении правительство приняло новую программу «Электронное правительство -2» 13 сентября 2006 года. Программа рассчитана на период до 2010 года.
4. Преобразование системы управления в государственную службу со следующими квалификационными признаками: результативность — экономичность — сервисная направленность.
Данный тезис означает
экономическое регулирование административных процедур;
менеджмент качества и контроллинг административных действий;
решение задач в условиях конкуренции внутри одного или между несколькими ведомствами;
поддержка направленных на результаты и оцениваемых результатами деятельности административных действий путем заключения соглашения о целях.
Программа административных реформ не исчерпывается надеждой на получение результатов рационализации с помощью новых инструментов регулирования. Все надежды на преобразования в системе основываются на человеке, работнике системы управления и его личных творческих качествах. Радикальная перестройка государственной службы направлена на формирование нового типа рабочей силы, которую можно гибко и на определенный срок использовать в соответствии с потребностями. Это предполагает уменьшение степени политического руководства системой управления, сокращением ее иерархической структуры и так называемый "контрактный менеджмент", т.е. соглашение с работниками об услугах или продуктах, которые они должны производить.
Критики проводимых реформ в области государственного управления указывают на неуместность уподобления государства экономической структуре и гипертрофированную направленность модернизации в расчете на экономическую пользу. Результаты работы системы управления государством невозможно выразить в долларах и центах.
Правительство Ангелы Меркель провело самую крупную конституционную реформу со времен вступления в силу Основного закона 1949 года. Цель реформы – обеспечение более эффективного взаимодействия федерального центра и земель с более четким разделением полномочий. Реформа призвана повысить конкурентоспособность Германии. В общем и целом федеральное устройство себя оправдало, говорит Меркель, однако за 60 лет возникли новые реалии, и есть необходимость в модификации существующей системы. С 2004 года совместная комиссия бундесрата и бундестага разрабатывала проект реформы. «Большая коалиция» включила в коалиционный договор пункт о проведении уже подготовленной реформы. Были изменены 25 статей Основного закона, кроме того, необходимо внести поправки в 21 федеральный закон, чтобы привести их в соответствие с новой конституцией.
На правительственном сайте цели «реформы федерализма» сформулированы следующим образом:
1. Улучшение способности к действию и принятию решений
В последние десятилетия законодательный процесс давался очень тяжело и сопровождался длительными переговорами заинтересованных сторон. Отчасти эти трудности возникали из-за необходимости утверждения все большего числа законов бундесратом. Многим законопроектам вообще угрожала «блокада», поскольку большинство в бундестаге и большинство в бундесрате стояли на совершенно разных политических полюсах. Благодаря реформе число законопроектов, которые необходимо согласовывать с бундесратом для вступления их в силу, сокращено с 60% до 35-40%.
2. Более четкое распределение политической ответственности
Гражданам должно быть понятно, кто за что отвечает в политической сфере. Поэтому полномочия бундестага и бундесрата будут определены и разделены более четко.
3. Более эффективное и целесообразное выполнение задач
«Пакт о национальной стабильности» обязывает федеральный центр и земли к единству позиций и дисциплинированности в выполнении общих задач. Это единство особенно важно в отношениях с Европейским Союзом. В частности, выплаты по штрафным санкциям Европейского Союза делятся между землями и центром – этот механизм четко регламентирован новыми законами. Механизмы смешанного финансирования отдельных проектов землями и центром также были пересмотрены и более четко расписаны.
Перед правительством «большой коалиции» стоит задача модернизации системы социального обеспечения и страхования, необходимость которой вызвана старением населения. На сегодняшний день около 17% населения составляют люди старше 65 лет, в 2050 году, по прогнозам, их будет около 30%, при этом число лиц преклонного возраста (от 80 и старше) составит около 12%. Число тех, кто платит социальные налоги, стремительно сокращается. Выход из данной ситуации правительство видит в создании новых рабочих мест и мерах по увеличению привлекательности работы в сфере бизнеса, кроме того, в справедливом распределении финансовой «нагрузки» между поколениями. Реформа в этой сфере также была внесена в коалиционный договор, подписанный двумя правящими партиями.
Большое внимание уделяется развитию инновационной сферы. Идеи должны стать ходовым товаром, а пути от идеи к промышленному воплощению стать намного короче. Правительство определило 17 наиболее перспективных отраслей- «отраслей будущего» и собирается создать удобные рамочные условия и стимулы для развития как отдельных инновационных стратегий, так и инновационной сферы в целом. Эти улучшенные условия создаются путем реформирования налогообложения предприятий и сокращения бюрократии. Процедура финансирования исследовательских проектов банками и инвесторами должно быть облегчено.
Правительство выделит около 15 миллиардов евро на развитие инновационной сферы до 2009 года. Правительство собирается поставить на постоянный текущий контроль развитие инновационной сферы – чтобы своевременно вносить коррективы в свою политику по ее поддержке.
Будущее решающим образом зависит от профессиональной квалификации людей, поэтому правительство собирается инвестировать «в головы». Высшим приоритетом является образование и высшее образование. Вузам будут выделяться средства для улучшения качества образования. Особую поддержку будут оказывать талантам. Хорошие условия для работы ученых должны сделать Германию привлекательной для специалистов и ученых из других стран.
Ангела Меркель и ее правительство глазами немецкой прессы
Весна 2006: Иррациональная любовь к канцлеру
Еженедельник Spiegel публикует обширную статью о первых результатах правления в Германии "большой коалиции". При этом еженедельник пытается найти объяснение высокой популярности Ангелы Меркель.
Федеральный канцлер живет сейчас в парадоксальном параллельном мире. Спустя пять месяцев после прихода Ангелы Меркель к власти она пользуется такой высокой популярностью, как, пожалуй, никакой другой канцлер за весь послевоенный период. 72 процента немцев довольны работой главы правительства и по-прежнему хотят, чтобы в Берлине правила "большая коалиция". С одной стороны, популярность Меркель легко объяснить. Ее сдержанная манера поведения приятно отличается от эгоцентрических эскапад эры Шрёдера-Фишера. С помощью шарма и настойчивости она за короткое время сумела привести в порядок расстроенные германо-американские отношения, заново определила отношения Берлина к Москве и спасла зашедшие в тупик переговоры о бюджете Евросоюза. В то же время неожиданно вспыхнувшая любовь немцев к новому канцлеру содержит в себе иррациональные черты. Ведь Меркель возглавляет кабинет министров, реформаторский порыв которого ограничивался в первые месяцы правления таким беззастенчивым опустошением кошельков бюргеров, на которое до сих пор не отваживалось ни одно правительство. Уже одно только принятое Меркель и ее соратниками решение о повышении налогов сократит в ближайшие три года покупательную способность немецких потребителей на 100 с лишним миллиардов евро. Большинство экспертов считает, что это затормозит и без того слабый прирост в немецкой экономике.
Почти ежедневно достоянием гласности становятся все новые "реформаторские прожекты", рожденные в правительственном аппарате, в основу которых заложен один и тот же принцип: прогнившие системы социального обеспечения пытаются спасти не с помощью структурных реформ, а все новыми финансовыми вливаниями. Одновременно правительство проявляет удивительную изобретательность, когда речь заходит о распределении миллиардов евро, которых у него нет: 25 миллиардов евро – в такую сумму обойдется, например, правительственный пакет мер по ускорению экономического развития. В остальном же на стройплощадке реформ царит почти полная тишина. Избиратели, уставшие от громогласных и таких же бесполезных реформаторских битв предыдущего правительства, пока благодарны канцлеру Меркель за эту тишину. "Don´t worry. Be happy", - так американский журнал "Ньюсуик" описывает странное душевное состояние немцев, которые, судя по всему, хотят от своего теперь уже не такого уж нового канцлера бездействия.
Ангела Меркель пробует себя в роли блоггера
Видео-подкастинг стал в Германии неотъемлемой частью блог-культуры. Не обошли своим вниманием видео-блоги и политики. Первопроходцем стала сама канцлер ФРГ. И навлекла на себя гнев интернет-сообщества.
В Германии, где широкополосный интернет является стандартом, многие блоггеры перевели свои онлайн-дневники в формат видео-подкаста. Как правило, видео снимают на любительскую камеру без специального освещения и декораций. Блог должен оставаться некоммерческим и демократичным средством коммуникации. Политики тоже не захотели остаться в стороне