2.3 Право оперативного управления государственным имуществом в зарубежных странах

В зарубежном праве "публичная" собственность часто - синоним государственной и муниципальной собственности, собственности общественных объединений. Частная собственность - форма присвоения материальных благ. Государственная собственность - это система экономических отношений, складывающихся в процессе опосредованного государством общественного присвоения материальных благ. Объектом права государственной собственности является имущество, изъятое из гражданского оборота (например, недра, федеральные железнодорожные дороги, электрические сети и т.п.).

Государственное имущество состоит из двух частей. Первая - это государственная казна, вторая - закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями) на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, обособляется от иного государственного имущества, на него не может быть непосредственно обращено взыскание по долгам государства, и, соответственно, на имущество казны не может быть обращено взыскание по долгам унитарных предприятий. Правомочия владения государство как собственник реализует через государственные юридические лица в форме государственного учреждения, за которым закреплено имущество, представляющее часть государственной казны.

Арендные отношения и договор аренды развиваются в странах Европы и США в течение почти трехсот лет. Так, финансирование арендных операций различных видов техники и оборудования всегда активно применялось в США. Первый арендный договор персональной собственности был зарегистрирован в Северо-Американских Соединенных Штатах еще в начале XVIII века.

Под договором имущественного найма, в зарубежных странах, понимается договор, по которому одна сторона (наймодатель или арендодатель) обязуется предоставить другой стороне (нанимателю или арендатору) имущество во временное пользование за установленное вознаграждение, которое эта другая сторона обязана уплатить.

Договор в гражданском праве зарубежных стран, также как и в гражданском праве России, является двухсторонним, возмездным, консенсуальным. Его предметом служит любая непотребляемая вещь – движимая или недвижимая. Договор широко используется в отношениях по использованию земли, торгово-промышленных предприятий, машинно-технического оборудования, зданий и сооружений, средств транспорта и перевозки грузов и т.д.

В некоторых странах, в частности ФРГ и Швейцарии, в зависимости от предмета договора различают имущественный наем и его разновидность – аренду. В Российском же праве, как мы уже отмечали, эти понятия являются синонимами. При этом к договору аренды относят только имущественный наем плодоприносящей вещи, при котором на возмездных началах переносится право не только пользование вещью, но и извлечение из нее плодов. При отсутствии специальных предписаний к договору аренды применяются нормы права, регулирующие договор имущественного найма.

В англо-американском праве в зависимости от характера предмета договора найма различают наем недвижимости (lease) и наем движимых вещей (hire). При найме недвижимости у нанимателя возникает ограниченное вещное право, тогда как при найме движимых вещей – лишь обязательственные права, которые не могут быть противопоставлены третьим лицам.

Источником регулирования отношений по найму в странах романо-германской системы права являются нормы гражданских кодексов (Франция – ст.1708-1778, 1800-1831 ФГК; ФРГ – 535-597 Германского Гражданского уложения; Швейцария – нормы Обязательственного закона и т.д.). В странах англо-американского права действуют нормы прецендентного права. Вместе с тем, по существу, во всех странах изданы также многочисленные специальные акты по найму недвижимости, составляющие обширное законодательство по использованию сельскохозяйственных земель, промышленно-торговых помещений и т.д. Целью такого законодательства является некоторое смягчение отрицательных социальных и экономических последствий произвола собственников имущества в определении условий сдачи имущества внаем. При отсутствии специальных предписаний применяются общие правила, регулирующие имущественный найм.

В договорной практике широко применяются типовые формы договора, разработанные для найма различных видов имущества.

Как правило, в зарубежном законодательстве требуется особая форма для оформления сделок аренды с недвижимостью. В законодательстве некоторых стран существуют и требования в отношении формы применяемые к договорам заключаемым на определенную сумму: во Франции - все договоры на сумму свыше 5 тыс. франков должны быть заключены в простой письменной форме; в США - единообразный торговый кодекс устанавливает требования письменной формы для договоров на сумму свыше 500 долларов.

В англо-американском праве сам договор рассматривается как обещание (promise) или гарантия должника исполнить свое обязательство, поэтому если в договоре отсутствуют указания на внешние обстоятельства (на форс-мажор), то есть вина должника абсолютна. Заключая договор, должник принимает на себя это обещание (встречного удовлетворения) и при любых обстоятельствах должен исполнить договор. При этом англо-американское право до сих пор базируется на старом прецеденте 17-го века, под названием “Пэрэдай (парадина) против Джейна”. Этот прецедент 17-го века по своим обстоятельствам довольно любопытный. Был заключен договор аренды, по которому арендатор обязался платить арендодателю рентные платежи от урожая, получаемого на земельный участок. После заключения договора на территорию британских островов вторглось войско немецкого князя, которое согнала арендатора с земли и некоторое время занимало эту землю до тех пор, пока не была изгнана обратно на континент.

Значение вопроса о правомочиях государственных предприятий на закрепленное за ними имущество бесспорно — от характера и объема прав хозрасчетных предприятий и объединений в существенной степени зависят результаты их производственно-хозяйственной деятельности, определяющие экономическое развитие всего народнохозяйственного комплекса; чрезвычайно важен также идеологический аспект. Это общая проблема для всех стран социализма, возникающая при национализации основных средств производства и не теряющая своей актуальности по мере развития социалистической экономики.

Теоретическое исследование данной проблематики в социалистической правовой науке базируется на обоснованных в трудах А. В. Венедиктова положениях о едином субъекте права государственной социалистической собственности, соединяющем «всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника», и о «непосредственном оперативном управлении государственными имуществами», сосредоточенном в руках «хозяйственных госорганов (госпредприятий)».

Теория единства фонда государственной социалистической собственности и наличия у государственных предприятий самостоятельного субъективного права на закрепленное за ними имущество (права оперативного управления) получила дальнейшее развитие в работах С. Н. Братуся, Д. М. Генкина, А. В. Карасса, С. М. Корнеева, Ю. К. Толстого, А. И. Беспаловой, Э. Г. Полонского, А. А. Собчака, В. А. Рахмиловича, В. С. Якушева и др. Принципиальные положения, выработанные цивилистами, получили закрепление в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 26), в республиканских гражданских кодексах.

Взгляды советских ученых-юристов относительно характера прав государственных предприятий (объединений) на закрепленное за ними имущество стали, как отмечалось в литературе, отправным пунктом для исследователей в братских странах социализма. Разумеется, они не ограничиваются рамками идей, развиваемых в советской правовой литературе.

Тем не менее теория права оперативного управления получила отражение не только в доктрине, но и в законодательстве ряда социалистических стран, например в отдельных нормативных актах НРБ, хотя болгарское законодательство обычно признает за государственными организациями «право на хозяйствование и управление» закрепляемым за ними имуществом государства, которое трактуется аналогично праву оперативного управления — как возможность «хозяйствовать» с данным имуществом в соответствии с законами, планом и назначением имущества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основной закон и гражданское законодательство РФ содержат положения, с одной стороны, предоставляющие органам государственной власти право выступать от имени РФ при управлении федеральной собственностью, но, с другой - ограничивающие или вообще не признающие такого права. Чтобы снять это противоречие либо констатировать его реальное существование, необходимо, уяснить каким образом трактуется управление федеральной собственностью в Конституции РФ и гражданском законодательстве.

В Конституции РФ управление закономерно и обоснованно понимается в широком смысле как совокупность самых разных способов и форм воздействия на объект управления, включая и гражданско-правовые. Но дословно об управлении говорится всего дважды - в связи с федеральной собственностью. В частности, подп."д" ст.71 определяет, что в ведении РФ находятся: "федеральная государственная собственность и управление ею", а ст.114 устанавливает, что Правительство РФ "осуществляет управление федеральной собственностью".

На вопрос о том, может ли орган государственной власти осуществлять от имени РФ право управления федеральной собственностью, Основной закон отвечает утвердительно. В силу ч.1 ст.78 Конституции РФ "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". В соответствии с ч.2 ст.78 Конституции РФ "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Это относится и к полномочию Правительства РФ по управлению федеральной собственностью в силу подп."г" ст.114 Конституции РФ.

При этом передача осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации возможна только в случае соблюдения как минимум трех обязательных условий. Во-первых, жестко обозначается объем передаваемых полномочий: ч.2 ст.78 Конституции РФ предусматривает возможность передачи лишь части полномочий. То есть попытка Правительства РФ передать субъектам все полномочия на объект федеральной собственности была бы незаконна. Во-вторых, такая передача производится только по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъекта Федерации. В-третьих, данное соглашение должно соответствовать нормам Конституции РФ и федеральных законов.

Право оперативного управления служило целям организации производства и товарооборота в условиях существования в стране плановой централизованной экономики, тотально основанной на государственной собственности на орудия и средства производства. Оно было рассчитано исключительно на социалистические методы хозяйствования и не допускало даже возможности введения в стране частной собственности на орудия и средства производства и соответственно перехода к реальной рыночной экономике, существовавшей в промышленно развитых странах мира.

Право хозяйственного ведения, называвшееся правом полного хозяйственного ведения, также было правом, которое могло применяться только в социалистическом обществе. Но впервые оно появилось в Законе о собственности в СССР от 6 марта 1990 г. в период проведения в стране реформы с целью перехода к рыночной экономике.

По своему содержанию данное право в отличие от права оперативного управления было максимально приближено к праву собственности. Тем не менее право полного хозяйственного ведения по своей сущности предназначалось для применения в обществе социалистического типа с ориентацией на господствующее положение государственной собственности на средства производства.

Это было право переходного общества от социалистического, основанного на монопольном положении государственной собственности, к обществу с рыночной экономикой, в котором основу производственных отношений составляет частная собственность на средства производства. Естественно, что по мере развития в России товарно-рыночных отношений потребность в вещном праве хозяйственного ведения в его современном понимании будет сокращаться, а при достаточной развитости данных отношений и исчезнет вовсе.

Что же касается права оперативного управления, то оно уже практически давно исчерпало свой положительный ресурс. Об этом лишний раз напоминает нам бедственное положение государственных и муниципальных организаций и учреждений в области здравоохранения, науки, образования и культуры, использующих данное право в своей деятельности. Федеральные и региональные органы государственного управления, муниципалитеты испытывают постоянно растущий бюджетный дефицит в финансировании их деятельности. Предоставленное же законом некоммерческим организациям право осуществления предпринимательской деятельности в целях достижения целей, ради которых они созданы (абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ), является весьма ограниченным и потому не способствующим их эффективному функционированию.

Настоятельно требуется замена законодательным путем права оперативного управления, а за ним и права хозяйственного ведения другими вещными правами, отвечающими требованиям рыночной экономики.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. №237. 25.12.1993.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. № 32.Ст. 3301.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. Часть первая. // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3824

4. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012

5. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями от 8 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4746

6. Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 мая 1996 г. N 22, ст. 2591

7. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня, 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3 ст. 148.

8. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-Ф3 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. N 23 ст. 2102

9. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (с изменениями от 24 декабря 2002 г., 10 января, 8, 23 декабря 2003 г., 5 марта, 29 июня, 22 августа 2004 г., 12 октября, 27 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3591