2. Особенности организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях

По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - № 40. - ст. 3822. следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Необходимо отметить, что эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11 Закона) Муниципальное право России / под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Проспект, 2009. - С.78..

На основе положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были сформированы следующие модели организации аппарата местной власти:

1) глава муниципального образования _ председатель представительного органа городского поселения, сформированного на муниципальных выборах (при избрании из состава данного органа _ всегда, при избрании населением - возможно). В данной модели глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа местного самоуправления, при этом главой местной администрации является иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. При таком варианте представительная и исполнительная ветви власти четко разведены: глава местной администрации возглавляет реализацию исполнительно-распорядительных функций, которых лишен глава муниципального образования;

2) глава муниципального образования - глава местной администрации городского поселения при избрании населением. В рамках данной модели глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом, доминирует над всеми иными органами местного самоуправления и подотчетен представительному органу только в качестве руководителя местной администрации. Распределение властных полномочий между представительным органом и главой муниципального образования во многом зависит от наличия у главы муниципального образования права подписания решений представительного органа и права отлагательного вето на эти решения; права представительного органа согласования назначения должностных лиц местного самоуправления; утверждения представительным органом схемы управления муниципального образования и др. Наличие права отлагательного вето главы на решения представительного органа в соответствии с действующим законодательством не является обязательным. Однако на практике, в подавляющем большинстве муниципальных образований, где глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он наделен названным правом.

3) глава городского поселения - председатель представительного органа муниципального района (при формировании данного органа путем делегирования), избранный на его заседании из числа членов представительного органа. В данной модели отсутствуют органы прямого представительства населения, что, по мнению ряда исследователей, нарушает конституционные права граждан;

4) глава городского поселения - глава местной администрации, избранный сходом граждан при отсутствии представительного органа в поселениях с числом избирателей менее 100 человек;

5) глава городского поселения - совмещает должности председателя представительного органа и руководителя местной администрации (как исключение в поселениях с численностью до 1000 жителей). Глава городского поселения избирается населением или из состава представительного органа, является его председателем и возглавляет местную администрацию. В этом варианте прослеживается отступление от реализации принципа разделения функций, однако это возможно лишь в сельских поселениях в целях недопущения излишне громоздкого управленческого аппарата и экономии бюджетных средств. Такая модель устраняет организационную обособленность представительных органов местного самоуправления за счет расширения полномочий главы муниципального образования. Здесь глава городского поселения выступает одновременно в трех качествах: как высшее должностное лицо городского поселения; как глава исполнительно-распорядительного органа; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности в качестве главы муниципального образования. Функциональная направленность представительных и исполнительных органов в данной модели сохраняется. Совмещение функций главы городского поселения, избранного на муниципальных выборах, влечет расширение форм его подотчетности, а именно населению в качестве главы местной администрации; представительному органу в качестве его руководителя (в соответствии с ч. 5 ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу). Таким образом, имеющий место до принятия Закона вариант «освобожденного» главы городского поселения в качестве «независимого арбитра», стоящего над ветвями муниципальной власти, теперь не предусмотрен Белоусова Е.В. Взаимосвязь главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления при реализации функций представительства населения // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 5. - С. 22-23..

Итак, особенности организации местного самоуправления в городских поселениях регулируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Наиболее эффективной моделью организации местного самоуправления в городском поселении является где, глава муниципального образования _ председатель представительного органа городского поселения, сформированного на муниципальных выборах, потому, что при в данной модели представительная и исполнительная ветви власти четко разведены: глава местной администрации возглавляет реализацию исполнительно-распорядительных функций, которых лишен глава муниципального образования.