2. Учет законодательства: современные методы и система.

В нашей стране должны подлежать учету федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти и постановления Конституционного суда РФ. Кроме того, учету могут подвергаться международные договоры, законодательные акты субъектов России, акты, издаваемые органами местного самоуправления. В настоящее время методы учета законодательства подразделяются на следующие виды:

- журнальный вид учета;

- картотечный вид учета;

- метод ведения контрольных текстов действующих нормативных актов;

- метод автоматизированного учета законодательства.

Причем последний метод имеет ряд неоспоримых преимуществ по сравнению с другими и получает наибольшее распространение.

Журнальный учет - наиболее простой вид учета и состоит в том, что в учреждении ведутся журналы, в которых регистрируются все поступающие нормативные акты в хронологическом, предметно-системном и др. порядке. Каждому акту присваивается особый номер, в порядке этих номеров хранятся и сами нормативные акты. При картотечном учете на каждый нормативный акт заводится отдельная карточка, в которой фиксируются все реквизиты, составляющие титул акта - наименование органа, издавшего акт, вид акта, номер и дата принятия, полное название акта, отражающее его содержание, источник в котором он опубликован. Также в ней могут быть отметки об отмене, изменении, дополнении акта, об издании других актов, изданных в его развитие, дополнение и т.д. Наиболее эффективным и современным является электронный вид учета нормативных актов как быстродействующий, содержащий большой объем правовой информации.

Билет № 16

1. Россия как федеративное государство. Основные черты и особенности.

Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации суще­ствуют три вида субъектов:

-республики-государства, образованные по национально-террито­риальному принципу;

-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;

-автономная область, автономные округа - национально-государственные территориальные образования.

Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционноправовой статус. К ним относятся суверенитет, территория, т. е. пространственный предел распространения суверенитета, Конституция и законодательство федерации, федеральное гражданство, система федеральных органов государственной власти, единые Вооруженные силы и система обеспечения обороны и безопас­ности, федеральная собственность и единые валюта и экономическое пространство, международная правосубъектность, государственный язык и государственные символы. Рассмотрим наиболее важные из них. Российская Федерация - суверенное государство. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах решен одинаково: феде­рация суверенна, а ее субъекты нет. На мой взгляд, ошибочны нормы и Федеративного договора 1992 г., и ряда конституций республик в со­ставе федерации, провозгласившие суверенитет республик. Ведь субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своей внутренней жизни, находящихся вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по так называемым пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. А тер­мин "суверенитет" означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Субъекты же федерации связаны обязанностью принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих федеральной Конституции и законам

Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, это означало бы потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз, иначе говоря огромный исторический шаг назад. Именно это произошло с Советским Союзом. Союзным республикам было предоставлено право выхода, детально разработан его механизм, условия и порядок, оставшиеся, правда, только в теории. Борьба за повышение статуса, за расширение полномочий, разумеется, не ограничилась уровнем Союза: она пошли вглубь и в Российской Федерации, и автономии активно в нее включились. Ни тогда, ни теперь не принимается во внимание то, что политическая свобода и свобода экономическая - совсем разные понятия. Народы большинства бывших союзных республик, пришедших к экономическому краху, ощутили это на себе в полной мере.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, т. е. о пространстве земли, воды, воздуха, недр, которые подчинены верхов­ной власти государства. Без территории не может быть и государства, поскольку она образует материальное содержание суверенитета.

В соответствии с Конституцией России 1993 г. (ст. 4, ч. 1) суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Территориальное верховенство Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа.

Конституция РФ сосредоточивает решение всех вопросов, касающихся защиты России от посягательств извне, исключительно в руках федеральных властей.

Пространственный предел, в котором действует суверенитет России,- государственная граница России. 1 апреля 1993 г. был принят федеральный закон "О государственной границе Российской Федера­ции'".

Республики, стремящиеся обладать правом выхода из состава Российской Федерации, часто ссылаются на закрепленное во множестве международно-правовых актах право народов на самоопределение.

Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан 1994 г. за­фиксировано положение о том, что эта республика образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение и государственный суверенитет республики есть ее неотъемлемое качественное состояние.

Однако в специальном докладе подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств особо от­мечено: "...там, где затрагивается территориальная целостность государства, право на самоопределение в принципе не применяется. В до­кументах и практике ООН не признается право на отделение от сущест­вующего государства-члена ООН, поскольку пытаться делать ссылки на него с целью .нарушить территориальное единство и территориаль­ную целостность государства означало бы ненадлежащее применение принципа самоопределения, противоречащего целям Устава ООН'".

Хельсинкский заключительный акт 1975 г. обусловливает уважение права народов распоряжаться своей судьбой соблюдением территориальной целостности государства; п. 5 Итоговых документов Венской встречи 1986 г. гласит: "...никакие действия, нарушающие принцип единства государства, не будут признаны законными".

Согласно п. 37 документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., "ни одно из положений раздела о правах национальных меньшинств не может толковаться как подразумевающее право заниматься любой деятельностью вопреки принципу территориальной целостности государств"

Сейчас осуществление принципа самоопределения всех населяющих Российскую Федерацию народов без ущемления прав какого-либо из них и при одновременной защите других прав человека возможно только в рамках одного государства, поэтому в Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход. Признание этого права означало бы поощрение и признание правомерности полно­го или частичного нарушения единства Российской Федерации. Не­смотря на это, две республики в составе федерации прямо или косвенно закрепили в своих конституциях нормы, предусматривающие право выхода.

Например, в Конституции Республики Тыва от 21 октября 1993 г. отражено, что республика "имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва" (ст. 1, ч. 1). Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности Российского государства.

Кроме того, факт существования республики (национального государства) уже сам по себе есть акт самоопределения народа, который не противоречит нахождению Тывы в составе Российской Федерации.

Конституция Чечни ни разу не упоминает о своем нахождении в составе Российской Федерации. Вместе с тем она провозглашает республику "самостоятельным суверенным государством, равноправным субъектом в системе мирового содружества'". Такая позиция чеченской Конституции в особенности недопустима, потому что, во-первых, она существенно противоречит конституционным принципам Основного закона Российской Федерации и, во-вторых, вопреки реальной действительности вопрос сформулирован так, будто Чечня уже вышла из состава России.

Можно полагать, что тувинцы или чеченцы могли бы расценить отсутствие права на выход из состава федерации как ущемление права на самоопределение, если бы за ними не признавались и не обеспечивались те же права и свободы, что и за другими народами Российской Федерации.

В отличие от этих двух республик все остальные субъекты феде­рации решают вопрос о праве выхода в соответствии с нормами федеральной Конституции и международного права.

Уставы Ставропольского края (ст. 1), Иркутской (ст. 1), Курганской (ст. 10), Ленинградской (ст. 7), Липецской (ст. 5, ч, 3), Новгородской (ст. 8, ч. 1) областей и других краев и областей признают, что их территории есть часть единой территории Российской Федерации.

Российская Федерация, являясь государством, имеет свою Конституцию, на основе которой она осуществляет законодательную деятель­ность. Поскольку Россия - федеративное государство, конституции республик в ее составе, законы, любые другие правовые акты ее субъектов (так же, как и самой федерации) не должны противоречить федеральной Конституции, которая имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории. Данное положение закреплено в ст. 15, ч. 1 Конституции.

Цель такого регулирования заключается в обеспечении функционирования Российской Федерации как целостного государства, выражающего общие интересы всех ее субъектов.

Если не добиться соответствия федерального и республиканского законов, а равно и других актов Российской Федерации и ее субъектов, то правовая система Российской Федерации будет разбалансирована и станет источником политической дестабилизации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4, ч. 2 Конституции). При отсутствии указанного положения нельзя было бы говорить о наличии суверенитета, поскольку самостоятельная и независимая власть проявляется в возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющей исключительную компетенцию федерации.

Конституции некоторых республик в составе Российской Федерации и в этом вопросе противоречат федеральной Конституции, призна­вая верховенство не федерального, а республиканского закона. Напри­мер, конституции республик Ингушетии (ст. 7), Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Тыва (ст. 112, ч. 2), Башкортостана (ст. 1, ч. 2), Дагестана (ст. 1 ), Коми (ст. 7), Чечни (ст. 7) и других содержат следующую норму: "Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики, если они не противоречат суверенным правам Республики".

Однако, если бы приведенное положение было реализовано, это означало бы, что федерации нет, а есть несколько суверенных государств. Следует все же учитывать, что речь идет о государствах в составе федерации. Провозглашение же верховенства конституции и законов республики не может быть совмещено с признанием верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Используемая формула о верховенстве законов республики на ее территории корректна только тогда, когда речь идет о республиканских законах, принятых в соответствии с ее полномочиями, и о приостановлении действия тех законов федерации, которые приняты с превышением ее полномочий и, следовательно, ущемляют прерогативы республики.

При рассмотрении этого вопроса также напрашивается аналогия с Советским Союзом и союзными республиками. Конституция СССР не содержала термина "верховенство законов", но само исключительное положение законов СССР на территории всех союзных республик было закреплено в ст. 74, причем в категоричной формулировке. Новый подход проявился в Законе СССР о разграничении полномочий: "Законы СССР и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не Должны нарушать права союзных, автономных республик" (ч. 2 ст. II). Вопрос же о статусе республиканских законов остался за пределами данного акта. В союзных республиках противодействие "диктату центра" повлекло за собой лишение Союза такого свойства, как верховенство федеральных законов. Начался этот процесс в прибалтийских республиках, которые обусловили действие законов Союза на их территории утверждением либо ратификацией высшими республиканскими органами, а завершился полным отрицанием применения в республиках законов СССР.

Один из важных государственноправовых признаков суверенного государства - наличие гражданства. В Российской Федерации установлено федеральное гражданство, которое на основании ст. 6 Консти­туции РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований его при­обретения.

О федеративной природе гражданства свидетельствует то, что гражданин Российской Федерации является одновременно гражданином республики в ее составе, на территории которой он проживает, и утрата гражданства Российской Федерации автоматически прекращает республиканское гражданство.

В Конституции Республики Тыва есть следующая норма: "Порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в Республике и способствует обеспечению устойчивого преобладания коренной нации, защите ее этнического и культур­ного наследия и достояния. Этнические тувинцы, проживающие за рубежом, имеют преимущественное право перед другими иностранцами в приобретении гражданства Республики Тыва"". Однако в Федеральном законе о гражданстве не содержится никаких ограничений по национальному признаку при решении вопроса о гражданстве.

В законе "О гражданстве Кабардино-Балкарской Республики" вы­двигается в качестве условия приема в ее гражданство требование о постоянном проживании на территории Республики в течение десяти лет в целом или пяти лет непрерывно перед обращением с ходатайством (ст. 16). Такое условие - тоже прерогатива федерального закона, как и любые другие условия, привилегии или ограничения.

Естественно, правовое регулирование республик по предметам исключительного ведения Российской Федерации незаконно. Поэтому законы республик в составе Российской Федерации, противоречащие федеральным, изданным по предметам исключительного ведения Рос­сийской Федерации, юридически ничтожны, и, следовательно, не может быть и речи об их применении.

В России есть единые Вооруженные силы, единая система обеспечения обороны и безопасности.

Военная доктрина, структура и организация Вооруженных сил определяются исключительно федерацией. Республики в составе Российской Федерации не вправе создавать свои вооруженные силы либо ка­кие-либо иные воинские формирования. Несмотря на это, в Конституции Республики Чечни наличествует следующая формула: "Граждане Чеченской Республики обязаны защищать страну, нести военную служ­бу в составе Вооруженных Сил Чеченской Республики" (ст. 56, ч. 1). Указанное положение не имеет юридической силы, однако в реальной действительности вооруженные формирования в Чечне были созданы и с декабря 1994 г. почти в течение двух лет на территории Чечни происходили военные действия, в которых, с одной стороны выступали федеральные вооруженные силы, а с другой - указанные незаконные воо­руженные формирования Чечни.

Приведенный пример свидетельствует о том, что в отдельных слу­чаях появление в Основных законах республик норм, противоречащих Конституции, при претворении их в жизнь не только способствует раз­рушению государственного единства России, но и влечет за собой тра­гические последствия для народных масс. Поэтому необходимо исклю­чить из ст. 70 Конституции Якутии норму, предусматривающую такие полномочия президента республики, как принятие решения о дислока­ции на территории республики воинских формирований, контроль за их передвижением и деятельностью, определение порядка образования территориальных воинских и иных формирований. Поскольку в на­стоящее время никаких воинских формирований в республике нет, то данное положениЬ, по-видимому, было включено в Конституцию либо для подтверждения самостоятельности, либо в расчете на будущее. Но и в том, и в другом случаях наличие подобной нормы неправомерно, а с учетом опыта Чечни непонятно отсутствие серьезной реакции со сторо­ны федеральной власти для устранения этого положения.

Российская Федерация как суверенное государство имеет свою го­сударственную федеральную собственность, денежную и кредитную системы, единое экономическое пространство..

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации "гаранти­руется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств" (ст. 78). На территории Россий­ской Федерации не допускается установление таможенных границ, по­шлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного переме­щения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74).

Однако в Конституции Республики Тыва есть положение о том, что президент Республики Тыва по представлению соответствующих органов управления РФ и с согласия Верховного хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности руководителя таможни Республики Тыва (ст. 73, ч. 15). И хотя больше нигде упоминаний о таможне нет, но из смысла данной статьи следует, что в Тыве преду­сматривается создание собственной таможни. (В действительности таможня в Тыве не была создана.) А это противоречит ст. 74, п. 1 феде­ральной Конституции, ибо территория России включает в себя террито­рию всех субъектов федерации, в том числе и Республики Тыва. Все это одна общая, единая территория, на которой не может быть никаких таможенных постов. В противном случае будут ограничены права гра­ждан на занятие какой-либо деятельностью и на свободу передвижения. Между тем, как известно, любой гражданин федерации должен иметь те же права, что и граждане отдельного субъекта федерации.

Международноправовые нормы не предоставляют субъектам фе­деративного государства права выступать в международном общении. Но в конституциях некоторых республик в составе России указанная проблема решается иначе. Основные законы Дагестана (ст.65), Тывы (ст. 1), Башкортостана (ст. 1, ч. 2) содержат положение о том, что на­званные республики самостоятельно определяют и проводят внешнюю политику. Это противоречит федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений - одно из свойств суверенного государства, а республики в составе РФ к таковым не относятся.

В конституциях республик Чечни (ст. 73, ч. 9) и Тывы (ст. 62, п. II) президенту предоставлено право отдавать распоряжения о начале воен­ных действий с последующим одобрением парламента, что является пре­вышением прав субъектов РФ и противоречит Конституции РФ (ст.71, п. "к").

Международные правомочия и международные обязательства государства распространяются на всю его территорию. Согласно ст. 29 Венской конвенции о праве международных договоров, "если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории". В Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 50), в Факультативном протоколе к нему (ст. 10), а также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 28)'° особо оговорено, что их постановления распространяются на все части федеративных государств. Федерация - это одна страна, и у нее должна быть единая внешняя политика