1.2. Управление государственной собственностью

Социально-экономической основой государственного сек­тора экономики является государственная собственность — си­стема присвоения-отчуждения материальных и нематериальных благ государством в целях реализации государственных (общест­венных) интересов.⁷

Миссия государства заключается в устойчивом обеспечении жизнедеятельности общества, его целостности, благосостояния населения, всестороннего развития личности.

Такую миссию может выполнить лишь сильное и эффектив­но функционирующее государство, выполняющие свои страте­гические экономические, социальные и политические задачи в масштабе страны и во взаимоотношениях с другими государ­ствами в условиях современной глобализации, отстаивая госу­дарственный (общественный) интерес.

Государственная собственность — стратегический рычаг ма­териального обеспечения реализации миссии и стратегических задач государства, реальной экономической власти государства.

Как правило, в составе госсектора в государственной собст­венности находятся стержневые отрасли и виды производства, природные ресурсы, имеющие общенациональное значение. Они охватывают те сферы воспроизводства, которые относятся к ядру национального инфраструктурного комплекса, выполня­ющие систематизирующую функцию — создание общих усло­вий для эффективного воспроизводства в государственном и частном секторах экономики и получение синергетического эф­фекта общенационального масштаба. К такому типу инфраст­руктуры относятся, прежде всего, функциональные комплексы, создающие благоприятные условия для функционирования производственной сферы экономики: отрасли ТЭК, железнодо­рожного и авиатранспорта, связи и т.д.

Важнейшее значение имеют и те отрасли, которые находятся в государственной собственности и обеспечивают благоприят­ные условия для нормального воспроизводства населения стра­ны, высококвалифицированной рабочей силы, интеллектуаль­ного и инновационного потенциала — здравоохранения, обра­зования, фундаментальной науки и пр.

Следующая группа отраслей, сфер и видов производства ре­ализует цель получения устойчивого дохода как одного из источников воспроизводства государственного капитала, трудо­вых ресурсов, прежде всего умственного труда, общественных благ, пополнения государственного бюджета для материального обеспечения стратегических функций государства.

К стратегическим относятся и следующие функции государ­ственной собственности (государства как ее субъекта):⁸

• создание благоприятных материальных условий для воспро­изводства консолидированного общественного капитала (госу­дарственного и частного), развития современного стратегичес­кого предпринимательства (малого и крупного, государствен­ного и частного);

• гарантирование своевременного выполнения международ­ных договоров, соглашений, международного залогового права, участниками которых являются и частные предпринимательс­кие структуры;

• реальное установление связей как самостоятельного субъек­та с субъектами иных форм собственности внутри страны и с другими государствами, а также транспарентности финансовых потоков;

• воспроизводство общественных благ, социальной защиты граждан страны, а также поддержка и стимулирование процессов извлечения, накопления и распределения знаний в обществе;

• минимизация амплитуды колебания устойчивости экономи­ки во время экономических и системных кризисов, мобилиза­ция ресурсов на ускорение ее выхода из кризиса, оживления и подъема, стимулируя процессы диффузии стратегических инно­ваций, национализируя собственность обанкротившихся предприятий, не подлежащих санации;

обеспечение высокого уровня экологической защиты насе­ления, воспроизводства возобновляемых природных ресурсов;

• мотивация государственных и частных структур к разработке и реализации конкурентной стратегии с целью повышения кон­курентоспособности национальной экономики в целом.

Отмеченные и другие стратегические функции государ­ственной собственности могут быть реализованы только при эффективном управлении ею во всех ее организационно-правовых формах и на всех уровнях иерархии управления: макроэко­номики, мезоэкономики и микроэкономики.

Управление государственной собственностью нельзя рас­сматривать только как управление государственным имуществом: прежде всего это управление ее воспроизводством в нужном качестве и количестве в интересах общества. Свобода и эффек­тивность управления государственной собственностью опреде­ляются способностью и компетентностью государства как субъ­екта данной формы собственности владеть ее управлением

Технология управления государственной собственностью определяется экономической сущностью данного процесса, ко­торая выражена в следующем определении: управление государ­ственной собственностью — это система социально-экономических и организационно-экономических отношений между государством как стратегическим субъектом ее управления, уполномоченными им организационными институтами и менеджерами по поводу ор­ганизации воспроизводства и трансформации государственного капитала посредством совокупности форм, методов, рычагов в интересах общества и государства.

В управлении государственной собственностью выделяют два блока: управление процессом ее воспроизводства и исполь­зования и управления процессом ее трансформации методами приватизации, национализации и другими.

Управление государственной собственностью осуществляет­ся на основе системы принципов, в которой, прежде всего, следу­ет отметить стратегические.

К основным принципам относят следующие:

• стратегию управления государственной собственностью не­обходимо рассматривать в органической взаимосвязи с эконо­мической стратегией развития национальной экономики. Для развития национальной экономики современной России наибо­лее приемлема стратегия инновационно-технологического и со­циального прорыва, реализация которой позволяет вывести эко­номику на путь устойчивого развития и конкурентоспособности;

• родовым (генетическим) началом стратегии управления го­сударственной собственностью являются сущность и специфи­ка государственной собственности как субъекта управления, с одной стороны, и функции общего менеджмента, с другой;

• между управлением государственной собственностью и управ­лением процессом государственного предпринимательства су­ществуют как принципиальные различия, так и определенная вза­имосвязь. Управление государственной собственностью — это управление воспроизводством государственного капитала, а управление государственным предпринимательством — это управление процессом создания предпринимательского дохода как одного из стратегических источников, важнейшей функцией которого является воспроизводство государственной собствен­ности;

• одной из стратегических целей управления процессом транс­формации государственной собственности в современной Рос­сии является формирование российской модели смешанной экономики;

• особое значение имеет реализация принципа необходимости осуществлять оценку управления государственной собствен­ности, используя систему критериев и показателей социальной и экономической эффективности. В российской практике та­кой оценки выделяют критерии эффективности коммерческого и некоммерческого использования государственного имущест­ва. В первом случае имеют ввиду, прежде всего бюджетную эф­фективность, уровень цены государственного имущества и па­кета государственных акций.⁹

Эти критерии являются основой системы показателей эконо­мической эффективности управления государственной собст­венностью, к которым относятся: выручка (стоимостное выра­жение объема продаж), балансовая и чистая прибыль, рента­бельность — активов собственного капитала, основных средств, основной деятельности. Для акционерных обществ с государ­ственным капиталом используются косвенные показатели эф­фективности: сумма начисленных и подлежащих перечислению is бюджет дивидендов, средняя цена акций — обыкновенных и привилегированных; показатели деловой активности: фондоот­дача, скорость оборота — активов, запасов, дебиторской задол­женности, собственного капитала, коэффициентов активности.

Большое значение имеют показатели финансовой рыночной устойчивости — коэффициенты обеспеченности собственными фондами, соотношение собственных и оборотных средств, со­отношение мобильных и иммобильных средств; маневреннос­ти, краткосрочной и долгосрочной задолженности и т.д.

Эффективность некоммерческого использования имущества определяется тем, насколько реализуются функции государства. Многие из этих функций — социальные (образования, здравоо­хранения, культуры, социальной защиты, воспроизводства об­щественных благ и т.п.) В данном случае рассматривается соци­альная эффективность.

Формирование и использование целостной системы крите­риев и показателей оценки социальной и экономической эф­фективности управления государственной собственностью — одна из важнейших стратегических задач.

К другим принципам управления государственной собствен­ностью относятся следующие: системно-целевого подхода, про­грессивной мотивации; многообразия форм и методов управле­ния; признание равноправия всех форм собственности и систе­матизирующей роли государственной собственности; разделения функций и взаимодействия между всеми субъектами управле­ния; обязательность качественного правового обеспечения про­цессов управления, необходимость органического сочетания экономических и административных форм и методов управле­ния, гибкая система организации и обновления процессов управ­ления.

Для управления государственной собственностью на уровне микроэкономики необходимо учитывать специфику организа­ционно-правовых форм управления государственных предпри­ятий.

Управление государственной собственностью осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими законодательными актами, регулирующими имущественные отношения в Российской Федерации. Российское государство по отношению к государственной собственности в целом должно относиться как собственник-пользователь, т. е. монополист по всем параметрам. Особую роль в управлении государственной собственностью игра­ет система федеральных органов исполнительной власти, вклю­чая Правительство Российской Федерации, министерства, феде­ральные агентства и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акцио­нерных обществах с государственным капиталом и т.д.¹⁰

Правительство обладает широкими полномочиями в разра­ботке и принятии стратегических, принципиальных решений по вопросам трансформации государственной собственности, рас­поряжения и пользования ею, контроля за исполнением функ­ций всех государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью. Учитывая огромные масштабы деятельности в этой сфере и необходимость квалифицированно­го решения управленческих задач, Правительство передает часть полномочий по управлению государственной собственностью федеральным органам исполнительной власти. Многие из отме­ченных ранее стратегических функций управления государствен­ной собственностью возложены на Министерство имуществен­ных отношений Российской Федерации. Они создают адаптированную к рынку конкурентоспособную структуру управления коммерциализированным сектором и объектами государствен­ного сектора, определяют политику ценообразования при обме­не между государственными предприятиями и рыночными фор­мированиями.

Указанные органы ведут вариантное стратегическое прогнозирование, программирование, ведают долгосрочным развити­ем государственного имущественного потенциала, занимаются решением стратегических и текущих задач ресурсного обеспече­ния государственных предприятий (хозяйств). В их задачу входят разработка и реализация стратегии научного и кадрового обеспечения управленческих структур и объектов госсобствен­ности, а также руководство процессом эффективного взаимо­действия субъектов, совместно пользующихся государственным имуществом и др.

Управление государственной собственностью — одна из сложных общенациональных проблем, оно требует к себе самого ответственного отношения и не может сводиться к поспеш­ной «шоковой» приватизации или стихийной национализации. Отрицательные экономические результаты таких действий не нуждаются в особых доказательствах.

Процесс управления государственной собственностью не­редко ограничивается лишь фрагментарными формальными мероприятиями по распоряжению ею и пока малоэффективным контролем за использованием государственного имущества в соответствии с его назначением. Стратегическая цель управле­ния государственной собственностью — организация ее эффек­тивного использования и воспроизводства в оптимальных раз­мерах на инновационной основе — еще не достигнута в полном объеме.

Требует решения и ряд проблем, связанных с функциониро­ванием унитарных предприятий, пользующихся правом хозяй­ственного ведения. Привлекательной стороной этих предприя­тий является высокий уровень свободы государственного пред­принимательства. Но здесь должен строго соблюдаться подход: чем выше уровень свободы, тем выше степень ответственности. Предстоит повышать экономическую ответственность и заинте­ресованность унитарных предприятий на основе конечных ре­зультатов работы. Часть особо важных предприятий может быть преобразована в казенные, а другая часть трансформирована в открытые акционерные общества с государственным пакетом акций, третья — эффективно приватизирована. Важно, чтобы тот субъект, который присвоил государственную собственность, владел ее управлением лучше, чем государство, и нес социаль­ную и экономическую ответственность за эффективное управ­ление приватизированной собственностью перед обществом и государством.¹¹

Многое предстоит сделать по дальнейшему совершенствованию функционирования акционерных обществ (АО) с государственным капиталом. Это чрезвычайно актуально, поскольку акционерные государственные крупные корпорации во многой определяют лицо современной российской экономики. В то же время организационно-правовая форма АО дает возможность оптимально разрешать противоречия между административными и экономическими методами руководства, обеспечивая тесную взаимосвязь между управлением государственной собственностью и государственным предпринимательством.

Перспективным путем разрешения отмеченного противоре­чия является последовательная коммерциализация акционер­ных обществ с государственным капиталом. Здесь многие функ­ции использования государственной собственности могли бы передаваться от государства-собственника руководящему пер­соналу на контрактной основе. Соответственно, и контрольный пакет акций может передаваться по контракту в доверительное управление непосредственно руководству АО.

Одной из важных задач совершенствования управления го­сударственной собственностью является формирование эффек­тивного института представителей государства в акционерных обществах с государственным капиталом. Нужно обеспечить действенное участие представителей государства в принятии важнейших решений по управлению воспроизводством и ис­пользованию государственной собственности, а также разра­ботке и выполнении комплекса функций по реализации этих решений. При этом круг обязанностей государственный пред­ставителей или доверенных лиц должен быть четко очерчен, а система стимулов их деятельности жестко связана с достигнуты­ми результатами. Возможно, данные лица должны получать до­ходы в размере не ниже доходов самих менеджеров АО. Имеет­ся в виду, что существенную долю их зарплаты следовало бы выплачивать из валового дохода акционерного общества, дру­гую — из фонда оплаты того государственного органа, который назначает их представителями государства. Для государствен­ных представителей должна предусматриваться не только дис­циплинарная, но и имущественная ответственность в случае, если они своей деятельностью или бездеятельностью в органах управления АО нанесут ему ущерб.

Отбор государственных представителей и других доверенных лиц целесообразно производить на конкурсно-контрактной ос­нове. Совмещение их деятельности в акционерном обществе с какой-либо другой работой следует разрешать в том случае, если при этом не снижается эффективность их труда в АО. Для оцен­ки итогов деятельности представителей государства в управле­нии государственной собственностью необходимо пользоваться ими экономическими критериями и показателями, которые и изложены выше.

Существуют и другие направления совершенствования управления воспроизводством государственной собственности в акционерных обществах с государственным капиталом. Например, организация выполнения в АО таких функций менеджмента, как научно-обоснованное стратегическое планирование и прогнози­рование, координация, превентивный экономический контроль и др. Важно отработать механизм привлечения инвестиций в АО с государственным капиталом с помощью эффективной систе­мы дополнительных эмиссий акций и распространения их на конкурсной основе. Необходимо также предусмотреть те рамки, за которыми государство теряет контрольный пакет акций.¹²