13. Вимоги законодавства єс щодо правового статусу незалежних органів державного регулювання в сфері електроенергії та природного газу.

Створення єдиного конкурентного енергетичного ринку є частиною енергетичної політики та давно займає місце серед пріоритетів ЄС.

У липні 2009 року було прийнято так званий «Третій енергетичний пакет», що складається із п’яти документів:

• Регламент № 713/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року, що засновує Агентство з питань співробітництва регуляторів у сфері енергетики;

• Регламент № 714/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року про умови доступу до мереж транскордонних обмінів електроенергією, що скасовує Регламент ЄС № 1228/2003;

• Регламент № 715/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року про умови доступу до мереж транспортування природного газу, що скасовує Регламент ЄС № 1775/2005;

• Директива 2009/72/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року щодо спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, що скасовує Директиву 2003/54/ЄС (далі – Директива 2009/72/ЄС);

• Директива 2009/73/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року щодо спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, що скасовує Директиву 2003/55/ЄС (далі – Директиви 2009/73/ЄС).

Третій енергетичний пакет спрямований на забезпечення можливості усіх європейських громадян скористатись перевагами, що надає прозорий та конкурентний енергетичний ринок, а саме: вільний вибір споживачами постачальників, більш конкурентні ціни, безпека постачання енергоресурсів.

Основним завданням Третього енергетичного пакету є завершення до 2014 року процесу створення єдиного енергетичного ринку ЄС.

Окремі норми Директив Третього енергетичного пакету (далі – Директив) безпосередньо пов’язані із правовим статусом регуляторів у сфері енергетики. Так, Глава IX Директиви 2009/72/ЄС та Глава VIII Директиви 2009/73/ЄС присвячені окремим питанням, пов’язаним із визначенням правового статусу національних регуляторів, зокрема, щодо посилення незалежності регуляторів, визначення меж їх відповідальності та підзвітності, формулювання нових цілей, завдань та повноважень регуляторів у відповідних сферах.

Для правильного розуміння та подальшої імплементації у національне законодавство положень Директиви 2009/72/ЄС та Директиви 2009/73/ЄС, пов’язаних із правовим статусом регуляторів, Європейська Комісія підготувала спеціальний Робочий документ від 22 січня 2010 року, який інтерпретує окремі норми цих Директив.

Відповідно до параграфу 1 статті 35 Директиви 2009/72/ЄС та параграфу 1 статті 39 Директиви 2009/73/ЄС кожна Держава - член на національному рівні повинна визначити єдиний національний регулятор. За цим єдиним регулятором мають бути закріплені всі регулятивні функції, які передбачені документами Третього енергетичного пакету.

Директивами Третього енергетичного пакету закріплюються керівні принципи діяльності національних регуляторів – неупередженість, прозорість та незалежність, зміст яких розкривається у Робочому документі.

Так, неупередженість полягає у здійсненні національним регулятором своєї діяльності та прийнятті ним рішень у нейтральний спосіб, який базується на об’єктивних критеріях та об’єктивних методологіях.

Прозорість діяльності відповідно до положень Директив розуміється у трьох аспектах. По-перше, прийняття та опублікування національними регуляторами своїх процедурних правил, які повинні містити, принаймні, положення щодо процедур, пов’язаних із прийняттям рішень. Крім того, опублікуванню підлягають контакти національного регулятора та інформація про його організацію та структуру. По-друге, проведення обговорень із зацікавленими сторонами перед прийняттям важливих рішень. Процес обговорення повинен включати в себе опублікування необхідних матеріалів до початку обговорення, безпосередню організацію публічних слухань та публікацію документа після обговорення із посиланням на зауваження, які були прийняті до уваги, а також на зауваження, які не були прийняті до уваги та причини, чому вони не були прийняті до уваги. По-третє, доступність прийнятих рішень для громадськості з урахуванням положень законодавства щодо конфіденційної інформації.

Значна увага у Директивах приділяється принципу незалежності – основоположному принципу діяльності національних регуляторів. Незалежність регулятора в законодавстві ЄС розглядається у трьох аспектах:

• організаційна незалежність;

• незалежність персоналу та осіб, відповідальних за управління національним регулятором, при здійсненні ними своїх повноважень;

• засоби, необхідні для забезпечення незалежності.

Під організаційною незалежністю розуміється юридична відокремленість та функціональна незалежність регулятора від будь-якої іншої публічної (включаючи національні, регіональні, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування (муніципалітети) та політичні організації або структури) чи приватної особи.

З організаційною незалежністю тісно пов’язана можливість національного регулятора приймати автономні рішення незалежно від будь-яких політичних організацій, публічних або приватних осіб, яка розглядається у Директивах як засіб, необхідний для забезпечення незалежності регулятора.

В контексті незалежності персоналу та осіб, відповідальних за управління національним регулятором, такий регулятор повинен гарантувати, що персонал та особи, відповідальні за управління, діють незалежно від будь-якого ринкового інтересу та не намагаються отримати або не отримують прямих вказівок від будь-яких урядових або інших публічних або приватних осіб при виконанні ними регулятивних завдань. Таким чином, у Директивах виділяються два елементи незалежності персоналу та осіб, відповідальних за управління національним регулятором.

Окрім таких аспектів незалежності як організаційна незалежність та незалежність персоналу та осіб, відповідальних за управління національним регулятором, положеннями Директив також закріплюється невичерпний перелік засобів, необхідних для забезпечення такої незалежності. При цьому зазначається, що такі засоби створюють лише організаційні передумови незалежності та не можуть самі по собі гарантувати реальну незалежність регулятора.

Так, відповідно до параграфу 5 статті 35 Директиви 2009/72/ЄС та параграфу 5 статті 39 Директиви 2009/73/ЄС для того, щоб забезпечити незалежність національного регулятора Держави - члени гарантують, що:

• регулятор може приймати автономні рішення незалежно від будь-яких політичних організацій та мати щорічне самостійне фінансування з автономним використанням виділеного бюджету, а також необхідні людські та фінансові ресурси для здійснення своїх повноважень;

• члени правління регулятора або, у разі відсутності правління, керівництва регулятора, призначаються на посаду на фіксований строк від п’яти до семи років, з можливість одного повторного переобрання. При цьому Держави - члени повинні забезпечити відповідну схему ротації членів правління або керівництва. Члени правління або члени керівництва можуть бути звільнені з займаних посад протягом строку їх повноважень, тільки якщо вони не відповідають вимогам, встановленим Директивами, або визнані винними у вчиненні злочину, передбаченому національним законодавством.

Особлива увага у документах Третього енергетичного пакету присвячена питанню підзвітності національних регуляторів, яка полягає у наступному.

По-перше, Держави - члени повинні забезпечити прозорість та відкритість здійснення регуляторами своїх повноважень. Це можливо, зокрема, шляхом опублікування процедурних правил та порядків прийняття рішень, опублікування з урахування вимог щодо конфіденційності рішень та інших актів національних регуляторів (включаючи роз’яснення, дослідження, тощо), опублікування відомостей стосовно причин та підстав прийняття рішення (для того, щоб особи, яких стосується прийняте рішення, з метою захисту своїх прав та інтересів змогли скласти позовну заяву для подачі її у відповідний орган), опублікування звіту про використання бюджетних коштів та проведення обговорень з зацікавленими особами перед прийняттям важливих рішень у форматі організації публічних слухань.

По-друге, національні регулятори відповідно до положень Директив повинні щорічно звітувати про свою діяльність та про виконання своїх обов’язків перед відповідними органами Держав - членів, Агентством з питань співробітництва регуляторів у сфері енергетики та Європейською комісією. Такі звіти повинні містити інформацію про вжиті заходи та досягнуті результати по кожному із завдань регулятора, визначених Директивами. При цьому не зрозумілим залишається питання щодо необхідності публікації таких звітів. На думку Європейської комісії, опублікування таких щорічних звітів є обов’язковим, адже у разі їх неопублікування буде порушений принцип прозорості.

По-третє, у Робочому документі, як ще один аспект підзвітності, розглядається юридична підзвітність, тобто можливість оскаржити рішення національного регулятора у відповідних органах.

Директивами, окрім інституційного, врегульовується і функціональний аспект діяльності національних регуляторів. Так, зокрема, окремі статті Директиви 2009/72/ЄС та Директиви 2009/73/ЄС присвячені цілям, функціям та завданням енергетичних регуляторів.

У статті 36 Директиви 2009/72/ЄС та статті 40 Директиви 2009/73/ЄС визначено вичерпний перелік цілей національного регулятора. Сформульовані у загальних рисах, ці цілі самі по собі не створюють конкретних повноважень для національних регуляторів та мають суто нормативну цінність. Наприклад, посилання на досягнення енергетичної ефективності само по собі не створює повноваження щодо розвитку енергоефективності. Дана ціль може бути досягнута лише шляхом її врахування в межах структури функцій та повноважень національних регуляторів.

Директивами закріплюються також і спеціальні функції та повноваження, які Держави - члени повинні закріпити за регуляторами. При цьому вони повинні розглядатися лише з урахуванням встановлених цілей. Цілі, функції та повноваження національних регуляторів у розумінні Директив доповнюють один одного – при реалізації функцій та здійсненні повноважень національні регулятори мають керуватися встановленими для них цілями.

Окрема увага у Директивах приділяється функціям, пов’язаним із встановленням або затвердженням у відповідності із принципом прозорості відповідних тарифів або методологій їх розрахунків.

Необхідно зазначити, що Директиви закріплюють за національним регулятором не лише ряд функцій, які він має реалізувати, але й необхідні для цього повноваження.

Так, відповідно до параграфу 4 статті 37 Директиви 2009/72/ЄС та параграфу 4 статті 41 Директиви 2009/73/ЄС Держави - члени повинні гарантувати, що регулятори наділені повноваженнями, які дають їм можливість ефективно та швидко реалізовувати визначені Директивами функції. Для цього регулятор повинен бути наділений наступними повноваженнями:

• приймати обов’язкові для виконання рішення щодо електроенергетичних та газових підприємств;

• здійснювати дослідження функціонування ринку електроенергетики та газового ринку та приймати рішення щодо застосування будь-яких необхідних та співрозмірних заходів, спрямованих на підтримку та розвиток ефективної конкуренції та забезпечення належного функціонування ринку. У разі необхідності регулятори повинні бути наділені повноваженнями щодо співробітництва з національними антимонопольними органами та регуляторами фінансових ринків або Комісією, що здійснює дослідження, пов’язані із антимонопольним законодавством;

• вимагати будь-яку інформацію від електроенергетичних та газових підприємств, необхідну для виконання своїх завдань, включаючи обґрунтування будь-яких відмов у наданні доступу третій стороні, та будь-яку інформацію щодо заходів, необхідних для зміцнення мережі;

• накладати ефективні, співрозмірні та стримуючі стягнення на електроенергетичні та газові підприємства, які не виконують обов’язки, покладені на них Директивами або іншими відповідними юридично обов’язковими рішеннями регуляторів або Агентства з питань співробітництва регуляторів у сфері енергетики, або пропонувати компетентному суду накладати такі стягнення;

• відповідні права та повноваження щодо врегулювання спорів.

Зазначений перелік повноважень не є вичерпним. Окремими положеннями Директив встановлюються і інші повноваження національних регуляторів, наприклад, сприяти забезпеченню високих стандартів публічних послуг у відповідності із принципами відкритого ринку, захисту категорії уразливих споживачів та найбільш повній ефективності заходів із захисту прав споживачів. Але знову ж таки повноваження, визначені у переліку, та повноваження, визначенні у інших статтях Директив, є лише мінімальним набором, необхідним регуляторам для ефективної та швидкої реалізації своїх функцій, який Держави - члени повинні доповнити на національному рівні.