Дек «Правові засади державного управління в пек»

1. Державне управління та державне регулювання в ПЕК: поняття та співвідношення.

Теорія адміністративного права виробила два підходи до визначення державного управління.

1.Державне управління в широкому розумінні – це сукупність усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Стаття 6 Конституції України встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Іншою мовою, державне управління в широкому розумінні характеризує всю діяльність держави за організуючим впливом зі сторони спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини.

2. Державне управління у вузькому розумінні – це сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина держаних органів.

Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного – широкого – розуміння державного управління просто немає.

Отже, державне управління – це вид соціального управління, вид специфічної діяльності держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які впливають на суспільні відносини з метою її урегулювання відповідно до державних інтересів.

Специфічні риси державного управління:

1) загальнодержавний характер;

2) підзаконний характер;

3) юридично-владний, розпорядчий характер;

4) організаційний зміст;

5) цілеспрямованість, активний характер;

6) постійна основа, безперервність.

Державне управління здійснюють на підставі принципів:

1) соціально-політичні: демократизм; участь населення в управлінській діяльності; рівноправність осіб; рівність усіх перед законом; законність; гласність; врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління: галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування апарату державного управління: нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за свої рішення; оперативна самостійність.

Зміст державного управління реалізується через комплекс функцій – функцій управління, які виконують задачі держави й суспільства шляхом владно організаційної діяльності у різних процесуальних формах.

Попри активні наукові дослідження питання про співвідношення понять «державне управління» та «державне регулювання», воно і досі залишається дискусійним. Існує чимало теоретичних положень та тлумачень самих цих явищ залежно від загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Так, на думку Попова Л.Л., не управління є частиною регулювання, а навпаки – регулювання є частиною управління, тобто його функцією. Суть регулювання полягає в упорядкуванні, налагоджені, в підляганні певному порядку, у забезпеченні правильної взаємодії, у створенні умов для нормальної роботи.

Водночас Авер’янов В.Б. розглядає поняття «державне регулювання» як більш широке, ніж «державне управління», оскільки перше охоплює ширшу сферу організаційності діяльності держави. Державне управління, на його думку, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави, яка має владний характер і передбачає насамперед організуючий і розпорядчий вплив на об'єкти управління шляхом використання певних повноважень. У свою чергу, державне регулювання застосовується не тільки в межах виконавчої влади і передбачає не тільки вплив на об'єкти управління, а й вплив на суспільне середовище цих об'єктів.

Ретельний аналіз обох понять дає підстави вважати більш обґрунтованим останній підхід до визначення співвідношення державного управління і державного регулювання.

Вищезазначені поняття мають спільні та відмінні риси. Подібність державного регулювання та державного управління полягає у тому, що вони спрямовані на досягнення єдиної мети управління: упорядкування соціальних об'єктів та соціальних процесів, переведення їх з одного стану в інший. Відмінність же полягає у використанні специфічних методів управлінського впливу.

АВЕРЯНОВ:

Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять

   Поняття державного регулювання досить часто використовується в наукових дослідженнях, політичній літературі, у науково-популярних виданнях, а також деяких нормативних актах. Незважаючи на це, воно залишається не до кінця визначеним, що призводить до різного тлумачення самого явища, а відтак до невизначеності його сутності.    Найчастіше поняття державного регулювання використовується поряд з поняттям державного управління. Співвідношення між ними або не визначається вченими, або розкривається залежно від їхніх позицій щодо загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Співвідношення між поняттями “державне регулювання” та “державне управління” доцільно розглядати як похідне від тлумачення загальних категорій “регулювання” й “управління”.    Загальнонаукове розуміння регулювання та управління    На рівні загальної науки управління поняття “регулювання” та “управління” майже ніколи не використовуються як ідентичні, проте співвідношення між ними тлумачиться по-різному. Загальновизнано, що регулювання й управління як соціальні явища, маючи спільну сферу застосування, передбачають різний за характером вплив на об'єкти управління з метою досягнення певних результатів, тобто реалізації встановлених цілей та завдань управлінського впливу. При цьому регулювання охоплює порівняно з управлінням ширшу сферу організаційної діяльності. Управління означає цілеспрямований вплив саме на об'єкти управління, використання методів, що передбачають підпорядкування цих об'єктів управлінському впливу з боку суб'єкта управління. Регулювання ж пов'язане не стільки з впливом на об'єкти управління, скільки на оточуюче середовище. Воно передбачає високий ступінь альтернативності поведінки керованих об'єктів.    Водночас регулювання інколи розглядається як одна із функцій управління, що зумовлено теоретичною невизначеністю співвідношення між даними поняттями. Доцільніше оцінювати співвідношення між поняттями “регулювання” та “управління” в контексті не лише їхнього взаємозв'язку, а й загального поняття “організація” (або “організаційна діяльність”).    Нині можна вважати загальновизнаним розуміння поняття “організація” як ширшого щодо понять “управління” та “регулювання”. Останні є різновидами організаційної діяльності, а тому мають спільні риси, що розкривають сутність цих понять через визначення самого характеру організаційного впливу на певні суспільні об'єкти. І регулювання, і управління відображають організаційну діяльність, яка спрямована на упорядкування певних суспільних інтересів та явищ.    Проте така діяльність з упорядкування можлива тоді, коли певні об'єкти вже організаційно оформлені. Адже неможлива ситуація, коли щось засобами управління або регулювання утворюється з нічого: завжди існує певний організований об'єкт, з якого утворюється новий об'єкт або новий стан організованості. Отже, регулювання та управління відображають різні форми організаційної діяльності, яка забезпечує упорядкованість соціальних об'єктів та організацію цілеспрямованого впливу на них.    Поняття  “державне регулювання” і “державне управління”    Виходячи з цих загальних уявлень про співвідношення фундаментальних понять науки управління, слід визначати і поняття “державне регулювання”. Воно має розглядатися у співвідношенні з поняттям “державне управління” на основі теоретичного розуміння визначених вище категорійних рядів.    Інакше кажучи, поняття державного регулювання слід визначати на основі загальної теорії управління з урахуванням особливої сфери діяльності органів держави, які мають виконавчий характер. Відтак “державнерегулювання” є більш широким поняттям, ніж “державне управління”, оскільки охоплює ширшу сферу організаційності діяльності держави. Тому державне регулювання тісно пов'язане насамперед з формами державного управління.    Зазначені поняття частково збігаються. Державне регулювання й державне управління спрямовані на досягнення однієї мети управління: впорядкування соціальних об'єктів та соціальних процесів, переведення їх з одного стану в інший. Проте державне регулювання й державне управління мають суттєві відмінності, пов'язані з використанням специфічних засобів (методів) управлінського впливу.    Державне управління, як показано раніше, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави, яка має владний характер і передбачає насамперед організуючий і розпорядчий вплив на об'єкти управління шляхом використання певних повноважень. З цієї точки зору, державне управління має ознаки, характерні для виконавчої влади, що пов'язані з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.    Функціонування виконавчої влади, поряд з використанням методів державного управління, передбачає і державне регулювання. Останнє, виходячи з аналізу правових актів, застосовується не тільки в межах виконавчої влади і передбачає не тільки вплив на об'єкти управління, а й вплив на суспільне середовище цих об'єктів. Таке середовище означає соціальні процеси та явища, які безпосередньо впливають на стан певного об'єкта управління.    Отже, державне регулювання створює умови для діяльності суб'єктів та об'єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. Причому державне регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об'єктів, створюючи можливість діяти найбільш ефективно.    Саме тому державне регулювання інколи ототожнюють з використанням непрямих (економічних, заохочувальних, стимулюючих) методів управлінського впливу. Причому державне регулювання не може бути використане без застосування методів безпосереднього впливу на об'єкти управління, і тому державне регулювання зрештою неможливе без державного управління.    Водночас нормативно-правова основа державного регулювання пов'язана з його використанням у певних суспільних сферах. Як правило, воно застосовується в економічній, соціально-культурній сфері та для регулювання суспільно-політичної діяльності. У цих сферах обсяг державного регулювання порівняно з державним управлінням більш помітний. Проте в інших сферах діяльності держави (наприклад, оборона, державна виконавча служба, діяльність органів внутрішніх справ тощо) ширше використовуються методи прямого державного впливу на органи управління, й тому обсяг державного регулювання істотно звужується.

10. Право на доступ до сучасних енергетичних послуг та права людини.

Стаття Ващенко про право на доступ до енергетичних послуг (окремий файл!!!!)

10. Організаційно-правові засади енергетичної політики ЄС

Початком правового регулювання енергетичних відносин можна вважати перші міжнародні договори, які склали основу інтеграції європейських країн у форматі співтовариств в рамках Європейського об'єднання вугілля і сталі (ЄОВС) і Євратому. Так, метою Договору про створення ЄОВС 1952 р. було сприяння економічному розвитку, підвищенню рівня зайнятості та зростанню рівня життя в країнах-членах шляхом створення спільного ринку вугілля і сталі (ст. 2). Подібні цілі у сфері атомної енергетики були визначені в Договорі про Європейське атомне співтовариство (Євратом) 1957 року.

Проте, незважаючи на те, що створення європейських співтовариств починалося саме в енергетичних галузях, їх правове регулювання було фактично виключене з дії європейського права. Такий стан правового регулювання пояснюється тим, що енергетичний сектор розглядався національними урядами як сектор, який забезпечував національні інтереси в економічній, військовій, соціальній та інших сферах. Тому численні й тривалі спроби загальноєвропейських структур перенести правове регулювання енергетики на наднаціональний рівень натрапили на опір окремих держав, які підтримувалися національними енергетичними монополіями.

Така розбіжність інтересів між державами-членами та інститутами ЄС призводила до постійної боротьби за повноваження у правовому регулюванні енергетики. За винятком двох секторів (вугілля і ядерної енергетики), політика ЄС обмежувалася встановленням таких загальних цілей, як заохочення раціонального використання енергії і зменшення залежності Європи від експорту нафти.

Останньою спробою Європейської Комісії встановити енергетичні повноваження ЄС в конституційних договорах стало закріплення вказаних положень в остаточному варіанті Угоди про Конституційний договір, в якому питанням енергетики присвячений окремий розділ. Так, за органами ЄС закріплено право формувати енергетичну політику ЄС, яка повинна бути спрямована на забезпечення функціонування внутрішнього енергетичного ринку, забезпечення безпеки енергетичних поставок до Європейського Союзу, заохочення енергоефективності та енергозбереження, розвиток нових і відновлювальних форм енергії, а також збереження і покращення довкілля. Інструментами впровадження енергетичної політики є європейські закони або рамки закону (ст. III-157). Однак, враховуючи негативний результат референдумів щодо Конституції ЄС у Франції, Нідерландах і т.д., можливість практичного застосування положень останньої, у тому числі енергетичних, викликає великі сумніви. Незважаючи на те, що положення, які стосуються енергетики, з'явилися лише у проекті Конституції, вони лише закріпили існуючий де-факто розподіл повноважень у сфері регулювання енергетичних відносин між союзними органами і державами-членами.

До 1990-х років напрацювання та реалізація спільної політики і відповідного правового регулювання ЄС у сфері енергетики забезпечувалися через суміжні з енергетикою повноваження органів ЄС стосовно єдиного ринку товарів та послуг, конкуренції, гармонізації регулювання охорони довкілля, транспортування, наукових досліджень і т.п.

Додатковим джерелом повноважень інститутів ЄС у сфері енергетики стали міжнародні угоди, укладені від імені Співтовариства, зокрема Договір до Енергетичної хартії (далі – ДЕХ), підписаний європейськими співтовариствами у грудні 1994 р.

Однією з найбільш детально врегульованих сфер в енергетичному секторі ЄС є атомна енергетика, що обумовлено активною діяльністю Євратому та відповідних міжнародних спеціалізованих організацій. Разом з тим, правове регулювання вугільної галузі представлене найменшою кількістю правових актів, що пояснюється тенденцією до зменшення ролі вугільної галузі в енергетичній політиці ЄС. Також малорозвиненим залишається правове регулювання ЄС в нафтовій галузі, що пояснюється як небажанням країн-членів поступатися компетенцією у цій сфері на користь органів ЄС, так і наявністю достатньо розвиненого національного регулювання. Проте під впливом декількох нафтових криз в цій сфері було прийнято низку правових актів, спрямованих на створення нафтових резервів і забезпечення безпеки нафтових постачань. Першим таким актом стала Директива Ради ЄС 68/414/ЄС про зобов'язання держав – членів ЄС підтримувати мінімальний рівень резервів сирої нафти і або нафтопродуктів від 20 грудня 1968 р., пізніше доповнена Директивою Ради 98/93/ЄС від 14 грудня 1998 р. Вказаними директивами встановлюється обов'язок держав-членів створити і підтримувати резерви нафти і нафтопродуктів, достатні для забезпечення внутрішнього споживання протягом не менше 65 днів і потім – не менше 90 днів.

Проте найбільш динамічний розвиток законодавства ЄС має місце у сфері регулювання електроенергетичного і газового секторів енергетики. При цьому один з найперспективніших напрямів регулювання пов'язаний зі створенням наднаціонального регулятора ринків природного газу і електроенергії. Крім того, вагома частина енергетичного права ЄС стосується розвитку транс-європейських енергетичних мереж як ключової умови досягнення політики безпеки постачань енергії та енергоносіїв, розвитку і підтримки відновлювальних джерел енергії, підвищення енергоефективності та заохочення енергозбереження, а також встановлення досить жорсткого екологічного регулювання енергетичних відносин.

Першим етапом створення ринку природного газу ЄС стали Директива Ради 90/377/ЄЕС від 29 червня 1990 р. стосовно порядку, прийнятого співтовариством з метою підвищення прозорості цін на газ та електроенергію, запроваджених для кінцевого промислового споживача, і Директива Ради ЄЕС 91/296/ЄЕС від 31 травня 1991 р. про транзит природного газу через газотранспортні мережі. Вказаними документами передбачалося ухвалення державамичленами підготовчих заходів, покликаних створити передумови для подальшого переведення газової галузі на ринкові умови функціонування. Документом, який безпосередньо передбачав створення ринку природного газу, стала Директива 98/30/ЄС Європейського парламенту і Ради ЄС про єдині правила для внутрішнього ринку природного газу від 22 червня 1998 р. Метою директиви, визначеною в преамбулі, є впровадження ринкових (конкурентних) відносин на основі єдиних правил організації та функціонування галузі природного газу; об'єднання і взаємодія транспортних систем; досягнення встановленого рівня лібералізації газового ринку.

Для впровадження конкурентних умов у газовій сфері директивою у першу чергу передбачалося фінансове відособлення таких видів діяльності, як транспортування, розподіл, постачання та зберігання природного газу, і надання такої інформації уповноваженим органам (ст. 13). Також директивою встановлювався рівень лібералізації ринку, який визначався часткою споживачів, котрі отримали право вільного вибору постачальників газу на конкурентних умовах. Так, через 10 років після введення в дію директиви рівень лібералізації газових ринків держав-членів повинен складати не менше 43% (ст. 18). Проте у зв'язку з наявністю у директиві значної кількості диспозитивних норм, швидкість впровадження яких залежала від волі країн-учасниць, а також можливості відстрочки або звільнення окремих держав-членів від впровадження окремих заходів, лібералізація газових ринків країн-членів відбувалася неузгоджено і досить нерівномірно. Так, відповідно до першого Звіту Комісії про оцінку імплементації внутрішнього електроенергетичного і газового ринків 2001 р. за станом на 2000 рік повністю газовий ринок відкрили лише Німеччина й Англія. Рівень лібералізації газового ринку інших країн коливався від 20% в Іспанії до 96% в Італії.

У подальшому за результатами узагальнення наслідків і проблем імплементації Директиви 98/30/ЄС було прийнято Директиву 2003/55/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про спільні правила для внутрішнього ринку природного газу і відміну Директиви 98/30/ЄС» від 26 червня 2003 року. На відміну від попередньої нова директива встановила чіткі та однозначні вимоги до всіх країн-членів щодо створення газового ринку. Відповідно до положень директиви ринки природного газу мали бути повністю лібералізовані до 1 червня 2007 року з наданням будь-якому споживачеві газу права вибору постачальника (ст. 23).

Подібні підходи до правового регулювання також мали місце у сфері електроенергетики. Першим документом, який передбачив лібералізацію галузі, стала Директива 96/92/ЄС «Про загальні правила для внутрішнього ринку електроенергії» від 26 червня 2003 р. Документ встановлював терміни лібералізації ринку і визначав інструменти її досягнення. До них належать: право ДТС, фінансове розмежування генерації, транспортування і розподілу електроенергії, визначення кваліфікованих споживачів, які мають право на вибір постачальника, створення регулюючого органу та визначення його повноважень і т.п. Подальша діяльність Комісії і Парламенту ЄС у напрямі вдосконалення правового регулювання електроенергетики зумовила ухвалення Директиви 2003/54/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про спільні правила для внутрішнього ринку електроенергії та відміну Директиви 96/92/ЄС» від 26 червня 2003 року. Цією директивою встановлювався термін остаточного відкриття електроенергетичного ринку до 1 червня 2007 року (ст. 21).

Сприяти швидкому створенню єдиного ринку електроенергії ЄС покликані також Регламент 1228/2003 Європейського парламенту та Ради про умови доступу до мереж для транскордонного обміну електроенергією від 26 червня 2003 року і Рішення 1229/2003/ЄС Європейського парламенту та Ради «Про встановлення рекомендацій для транс’європейських енергетичних мереж і відміну Рішення 1254/96/ЄС» від 26 червня 2003 року. Вказані акти спрямовані на встановлення уніфікованих правил використання електричних мереж в рамках ЄС, а також на їх розвиток і модернізацію, що сприятиме надійності та безпеці постачання електроенергії.

Створення єдиного ринку електроенергії та газу в ЄС зумовило необхідність уніфікації підходів у регулюванні таких ринків і заснування єдиного центру подібного регулювання. Першим кроком у цьому напрямі стало рішення Комісії ЄС про створення Групи європейських регуляторів електроенергії і газу від 11 листопада 2003 р.

№ 2003/796/ЄС. Незважаючи на дорадчий статус групи, вона має великий потенціал, який може бути використаний за умови досягнення нею збалансованих рішень щодо спірних питань, що час від часу виникають в процесі функціонування внутрішнього енергетичного ринку ЄС.

Крім регулювання базових галузей енергетики, важливим моментом розвитку енергетичного права ЄС є регулювання у сфері довкілля. Так, правовою основою виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії стала Директива 2001/77/ЄС 2001 року, метою якої є сприяння збільшенню внеску відновлювальних джерел енергії у виробництво електроенергії на внутрішньому ринку електроенергії (ст. 1). Важливими аспектами розвитку енергетичного права ЄС є також питання енергозбереження та енергоефективності. Так, прикладом сприяння підвищенню енергоефективності є Директива 2004/8/ЄС Європейського парламенту і Ради від 11 лютого 2004 р. про стимулювання когенерації на основі корисного попиту на теплову енергію і доповнення до Директиви 92/42/ЄЕС, метою якої є підвищення енергоефективності та поліпшення надійності постачання шляхом створення правових рамок для заохочення і розвитку високоефективної когенерації, тобто одночасного виробництва теплової й електричної енергії (ст.1).

Підсумовуючи, слід зазначити, що на сьогодні європейське енергетичне право є найбільш розвиненою й цілісною правовою системою, положеннями якої регулюються відносини практично у всіх секторах енергетики, а також суміжних галузях. Головна особливість зазначеної галузі полягає в тому, що в основу її виникнення та розвитку закладено принцип створення конкурентного енергетичного ринку, орієнтованого на безпеку постачання енергії, охорону довкілля та захисту прав споживачів.

Крім того, правове регулювання енергетичних відносин в ЄС має істотний вплив на розвиток міжнародного енергетичного права. Становлення такого регулювання відбувалося на тлі постійного узгодження національних інтересів (часто діаметрально протилежних) країн-членів з намірами органів ЄС, спрямованих на досягнення кінцевої мети – створення енергетичного ринку. Враховуючи те, що сучасна енергетична галузь все активніше виходить за межі національних кордонів, досвід ЄС матиме величезне значення для розвитку правового регулювання міжнародних енергетичних відносин, які також підпадають під значний вплив різнобічних інтересів суб'єктів міжнародного права.

У липні 2009 року було прийнято так званий «Третій енергетичний пакет», що складається із п’яти документів:

• Регламент № 713/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року, що засновує Агентство з питань співробітництва регуляторів у сфері енергетики;

• Регламент № 714/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року про умови доступу до мереж транскордонних обмінів електроенергією, що скасовує Регламент ЄС № 1228/2003;

• Регламент № 715/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року про умови доступу до мереж транспортування природного газу, що скасовує Регламент ЄС № 1775/2005;

• Директива 2009/72/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року щодо спільних правил для внутрішнього ринку електроенергії, що скасовує Директиву 2003/54/ЄС (далі – Директива 2009/72/ЄС);

• Директива 2009/73/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 року щодо спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, що скасовує Директиву 2003/55/ЄС (далі – Директиви 2009/73/ЄС).

Третій енергетичний пакет спрямований на забезпечення можливості усіх європейських громадян скористатись перевагами, що надає прозорий та конкурентний енергетичний ринок, а саме: вільний вибір споживачами постачальників, більш конкурентні ціни, безпека постачання енергоресурсів.

Основним завданням Третього енергетичного пакету є завершення до 2014 року процесу створення єдиного енергетичного ринку ЄС.