14.4. Налоги как основной источник доходов

МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Для большинства стран мира налоги — основной источник дохода. По своей природе налоги — это платежи, обладающие следующими свой­ствами:

- беспричинностью, т.е. отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;

- относительной стабильностью;

- регулярностью платежей.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

- налоги с граждан;

- реальные (или имущественные) налоги;

- акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

- налоги на потребление.

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода а с другой — как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, оборот, тормозить процессы, происходя­щие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регла­ментировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиаль­но важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления спо­собны влиять на формирование налоговой базы. В связи с этим необхо­димо проанализировать существующие системы налогообложения с точ­ки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государ­стве.

Системы налогообложения в различных странах складывались исторически, поэтому все они имеют свои особенности. Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения указанных систем. На их основании можно говорить о трех основных системах налогооб­ложения:

1) системе надбавок и отчислений:

2) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;

3) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Следует помнить, что ли одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стра­не и обладает рядом существенных недостатков:

1) наличие регулирования бюджетов на всех уровнях;

2) наиболее простой способ увеличения собственных доходов -перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета;

3) отсутствие стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, потому что любая инициатива наказывается регулированием бюджета;

4) невозможность осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Попытки совершенствования данной системы с помощью использования региональных и местных надбавок не приводят к позитивным изменениям, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Некоторая модификация системы имеет место при разграничении доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы их начисления я сбора могут быть различными.

В странах с развитым местным самоуправлением наиболее распространена система, предполагающая разграничение источников доходов.

Основная масса налогов в рамках данной системы закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на доста­точно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыду­щей системы устраняются, однако возникает другая проблема: механизм разграничения источников доходов по видовому признаку оказывается достаточно сложным, и эффективность работы данной системы налого­обложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреп­лены за определенными уровнями власти.

Структура налоговых поступлений консолидированного бюджета в Российской Федерации меняется из года в год, однако наибольшая часть доходов постоянно формируется за счет федеральных налогов. Так, например, доля последних в налоговых доходах консолидирован­ного бюджета Ставропольского края ежегодно составляет 60 —80%. Региональные налоги участвуют в формировании бюджета на 15 — 22%, а местные — на 5 — 15%.

Помимо того, что доля федеральных налогов самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и мест­ных налогов. В последние годы в результате осуществля­емой в стране налоговой реформы число местных и региональных нало­гов сократилось. В частности, с 2004 г. отменен региональный налог с продаж, а с 2005 г. — местный налог на рекламу. Например, отмена налога с продаж повлекла за собой сокращение объема доходной части консо­лидированного бюджета Ставропольского края в сумме 711,9 млн. руб., 8 Том числе местных бюджетов — на 427,1 млн. руб., а упразднение налога на рекламу уменьшило доходы местных бюджетов на 30 млн. руб. По данным Государственного комитета по статистике Российской Федерации, в 1992—1998 гг. доля доходов муниципальных бюджетов консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась до 21%. Одновременно расходы муниципальных бюджетов увеличилисьс28до31%.

Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края в 2000 году

Следует подчеркнуть, что местные финансы имеют некоторые важ­ные особенности, сформировавшиеся в процессе осуществления в нашей стране рыночных преобразований. Развитие финансовой базы муници­пальных образований в Российской Федерации связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяже­нии последних лет решение проблемы по формированию эффективной экономической основы муниципальных финансов не обеспечивается законодательно. Существующая финансовая база муниципальных образований не может полноценно функционировать как система, создающая экономическую основу источников дохода, провозглашен­ных в Конституции Российской Федерации.

Например, доходы бюджетов всех муниципальных образований Ставропольского края на 2005 г. сформированы в соответствии с требованиями глав 6 — 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате в доходной части местных бюджетов возросла сумма нало­гов, закрепленных за ними на долгосрочной основе. Так, в бюджетах поселений их доля увеличилась на 3% и составила 51,3% общих доходов. По городским округам доля закрепленных доходов возросла с 3d до 67%, а по муниципальным районам она составляет 38%. Но при этом обострилась проблема дотационности муниципальных поселений. Количество поселений — доноров краевого бюджета в 2005 г. сократилось с 19 до 8, а сумма средств, переданных из краевого бюджета в виде дота­ций, возросла в 4,2 раза.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет регио­на, по единым нормативам в размерах.

Если принять предлагаемую специалистом Министерства финан­сов Ставропольского края ТА. Гридиной величину передачи с краевого уровня на местный единых дополнительных нормативов отчислений от Федеральных и региональных налогов, сократится количество дефицит­ных местных бюджетов и суммарная величина дефицита (в 1,54 раза), среднедушевая бюджетная обеспеченность городских округов и муниципальных районов увеличится в 1,4 раза, а муниципальных поселений в 1,2 раза. Очевидно, что после передачи нормативов сократятся и потоки денежных средств, централизуемых на уровне краевого бюджета, а затем направляемых обратно в местные бюджеты в качестве финансовой помощи.

14.5. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ ВЛАСТИ

Существует довольно много аргументов как в пользу централизации доходов (существует не так много доходных источников, равно­мерно распределенных и привязанных к местам проживания граждан а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномер­но распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий по уровню бюджетных доходов), так и децентрализации доходов (позволяет более полно учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками).

На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и мест­ные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максималь­но возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

С одной стороны, изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии их закрепления за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теорети­ческие исследования в этой области позволяют сделать вывод о том, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут при­вести к нарушению принципов справедливости и эффективности.

Термин «распределение налоговых полномочий» относится к уров­ням государственной власти, ответственным за установление ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уров­ням бюджетной системы, независимо от того, направляются или нет указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти.

В общих чертах при осуществлении межбюджетных отношений существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти.

1. За субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех налогов, которые поступают с территорий, находящихся под юрисдикцией этих органов. При этом устанавливается, что часть доходов должна передаваться на высший уровень бюджетной системы — для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Однако такой вариант можно снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации. Он не представляет собой самый эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обяза­тельств.

2. Закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующая передача средств нижестоящим органам путем грантов или трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основной недостаток этой системы — полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений, в то время как подобная связь служит основной предпосылкой для создания эффек­тивной системы межбюджетных отношений. Указанный способ распре­деления налоговых доходов прямо противоположен первому варианту.

3. Закрепление некоторой части налоговых полномочий за мест­ными или региональными органами власти, а в случае необходимости,— компенсация недостающих доходов путем закрепления доли от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюд­жет. Ключевой вопрос при осуществлении подобной схемы распределения доходов — выбор налогов, закрепляемых за местными и региональ­ными органами власти (местных региональных налогов), а также федеральных (регулирующих) налогов, определенная доля поступле­ний от которых зачисляется в региональные местные бюджеты. Тот факт, что сразу несколько уровней государственной власти получают право регулировать процедуру взимания различных налогов, порождает про­блему оптимального распределения налоговых полномочий между дан­ными уровнями власти. Указанный способ является промежуточным (по сравнению с первыми двумя) вариантом распределения доходных полномочий.

Авторы исследований приходят к заключению о том, что, с одной стороны, существует определенный набор правил, предписывающих порядок распределения налоговых полномочий между уровнями государ­ственной власти. С другой стороны, из анализа налоговых полномочий вытекает вывод о необходимости строгого соответствия расходных и налоговых полномочий на всех уровнях бюджетной системы. В резуль­тате невозможно создать универсальную оптимальную систему, которая была бы применима ко всем государствам с многоуровневым бюд­жетным устройством.

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных Уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество орга­низаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям реги­ональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, перено­сящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование при­родными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Вместе с тем, вероятно, закрепление НДС в полном объеме за федеральным бюджетом не вполне обосновано, поскольку с точки зрения критериев экономической эффективности, социальной справедливо­сти и равномерности размещения базы целесообразно частично пере­дать этот налог на региональный и местный уровни. Как считают специ­алисты, необходимо изменить и статус транспортного налога. Учитывая особенности его администрирования, равномерность распределения базы налогообложения, экономическую целесообразность, его следовало бы определить как местный налог, устанавливаемый городскими округами и районами с равным зачислением в бюджеты районов и городских округов.

По отдельным положениям распределения налоговых полномочий в перечисленных выше основополагающих нормативных документах имеются противоречия. Так, в статье 132 Конституции Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправления уста­навливать свои налоги и сборы. В то же время анализ статей 53,59,64 Бюджетного кодекса и статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующих доходные полномочия всех уровней власти в стране, позволяет сделать вывод о жесткой централизации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Существовавшая система закрепления доходов за бюджетами всех уровней не обеспечивала стабильности и предсказуемости в налогово-бюджетной политике федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований. Ежегодное изменение нормативов отчислений приводит к невозможности местных органов власти прогнозировать не только свою бюджетную политику, но и в целом — социально-экономическое развитие муниципального образования. Более того, становится очевидным, что «муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, живут а счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождает иждивенчество. Органам государ­ственной власти субъектов Российской Федерации проще заниматься распределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осу­ществлять региональную политику по их развитию и повышению инве­стиционной привлекательности. Подтверждением является то, что ни в одном субъекте Российской Федерации не работают региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований».

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федераль­ного закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минималь­но гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специ­альных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации складывается следу­ющее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной систе­мы.

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прий­ти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотноше­ний, как и прежде, лежит принцип «разделения» налоговых доходов, а не налоговых полномочий. И это несмотря на то, что в Программе раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. была признана необходимость расширить налоговые полно­мочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправле­ния. На наш взгляд, это не позволяет реализовать принципы децентра­лизации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятель­ность и ответственность региональных и местных властей.

14.6. МЕХАНИЗМ ВЫРАВНИВАНИЯ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Чрезвычайно важная проблема поиска механизмов выравнивая бюджетных доходов обострилась в нашей стране после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», потому что, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджет­ного регулирования, а с другой стороны, все муниципальные образова­ния стали равноправными в области формирования бюджета. В Рос­сийской Федерации с ее огромной территорией и различиями в усло­виях и уровнях жизни населения эта проблема представляется особенно сложной.

В федеральном законе предусматривается два механизма выравнивания.

1. В соответствии с государственными гарантиями, содержащими­ся в Конституции Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образователь­ный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по ста­рости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стан­дартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, ока­зываемых государством населению. Минимальные государственные стан­дарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.

Как уже отмечалось, налоги составляют основу большинства бюд­жетов в сфере местного самоуправления, однако немалую роль в фор­мировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, т.е. все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признака­ми, отличающими их от налогов. В большинстве случаев эти поступления устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по конструкции и содержанию.

Применение санкционных мер в деятельности органов местного самоуправления крайне необходимо: это не только источник дохода, Но и механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений, прини­маемых органами местного самоуправления. Так, сколь бы суровым продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, одобренных органами местного самоуправления, эти правила не будут действовать без механизма принуждения — в виде санкций за их невыполнение.