Лекция 14. Доходы и расходы местных бюджетов

14.1. Виды местных бюджетов

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней [статья 10]:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов,

- бюджеты городских округов,

- бюджеты внутригородских муниципальных образований горо­дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюд­жетов городских и сельских поселений, входящих в состав муници­пального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских посе­лений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципаль­ными образованиями.

С точки зрения содержания деятельности местный бюджет подразделяется:

- на текущий бюджет (в приложении к местному бюджету) -совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды, функционирование муници­пального хозяйства (прежде всего, сюда относятся расходы по финанси­рованию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления);

- бюджет развития — совокупность доходов и расходов, направ­ляемых на совершенствование и развитие муниципального образова­ния; делится на долгосрочный (стратегический), среднесрочный (так­тический) и краткосрочный (оперативный).

Формирование и исполнение местного бюджета затрагивает бюд­жеты физических лиц, предприятий и организаций, расположенных на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности (в виде перечисления местных налогов и сборов, социальных расходов и пр.). Согласно законодательству, эти бюджеты не входят в бюджетную систему Российской Федерации, но их участие определяет структуру местного бюджета.

Предложенная классификация, несмотря на ее условность (на прак­тике средства могут переходить из одного бюджета в другой), тем не менее крайне важна, потому что позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы (текущий бюджет и бюджет развития) невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

В зависимости от полномочий органов местного самоуправления можно выделить также два вида местного бюджета:

1) направляемый на реализацию собственных полномочий орга­нов местного самоуправления;

2) направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти органам мест­ного самоуправления на основе закона.

Такое разделение обусловлено тем, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, и, следовательно, может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюд­жета.

Приведенные выше классификации местных бюджетов, естествен­но, не могут применяться в чистом виде, потому что бюджет сам по се­бе — это комплексный документ, включающий элементы всех перечис­ленных выше видов бюджетов. Однако эти классификации дают воз­можность более грамотно построить структуру бюджета, а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельно­сти муниципального образования.

Структура бюджета — это направления расходования средств и их источники, т.е. статьи расходов и доходов. Поскольку бюджет — это Документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования, выбор его структуры зависит от конкретной ситуации 11 задач анализа.

14.2. ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ста­тьи 41—46), доходные статьи бюджета по видам классифицируются:

- на налоговые — федеральные, региональные и местные налоги;

-неналоговые, в том числе:

— доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности,

— доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами власти и бюджетными учреждениями,

— штрафы и компенсации, суммы принудительного изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, административной или уго­ловной ответственности,

— финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) и бюд­жетные ссуды из бюджетов других уровней бюджетной системы Рос­сийской Федерации,

— иные неналоговые доходы;

- безвозмездные перечисления от физических или юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных госу­дарств, а также по взаимным расчетам.

В мировой практике используются разные методы формирования собственных доходов в каждом бюджете — это закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом, разделение налоговых ста­вок между уровнями бюджетной системы; квотирование поступлений по отдельным видам налогов, использование метода налоговых надба­вок к существующим федеральным налогам и др.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

- полностью — местные налоги и сборы, а также иные доходы в соответствии с законодательством;

- по установленным нормативам — доходы от налогов и иных финансовых источников в соответствии с законодательством о налогообложении.

Так, в доходы районных бюджетов, городских бюджетов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) в случаях и на условиях, установленных законами Российской Федерации, должны зачисляться:

- подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организа­ций (полностью или частично);

- подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

- налоги и другие платежи за пользование недрами (по соответствующим видам налогов и других платежей — полностью или частично);

- платежи за землю (полностью или частично);

- местные налоги и сборы;

- доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в соответствующей муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета, и иные доходы.

Зарубежный опыт свидетельствует, что, как правило, финансовые средства муниципалитетов складываются из собственных средств и государственных субсидий. Так, в Италии местные поступления составляют меньшую часть бюджета. Они образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, платы за пользование общественной территорией и др. Центральное правитель­ство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий.

У местных органов власти в Швеции имеются три источника доходов:

1) местный налог на доходы, который включает и налог на недвижимую собственность (составляет в муниципалитетах примерно 42%);

2) государственные дотации (26% в муниципалитетах), включаю­щие в себя текущие и инвестиционные дотации на специальные про­граммы (такие как медицина, образование, программа заботы о детях), а также общие дотации на текущие расходы, которые муниципалитет производит по собственному усмотрению;

3) различные выплаты и сборы (в основном это отчисления от дохо­дов муниципальных предприятий), а также выплаты за муниципальные услуги.

В регионах нашей страны, и в частности в Ставропольском крае, основной формой передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих доходов. До 2005 г. в Ставропольском крае при установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных и региональных регулирующих налогов руководствовались основными принципами, установленными статьей 6 Закона Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-ФЗ «О бюджетном процессе в Ставропольском крае».

В соответствии с этими принципами законами края о бюджете на очередной финансовый год устанавливались нормативы бюджетно­го регулирования по налогу на доходы физических лиц, налогу на при­быль организаций, акцизам, налогу на имущество предприятий, налогу с продаж, т.е. ежегодно с целью обеспечения вертикальной сбалансиро­ванности бюджетов для всех муниципальных образований определя­лись дифференцированные нормативы по 6—7 налогам. В Ставро­польском крае имеет место тенденция увеличения финансовой помощи и снижения доли налоговых доходов в местных бюджетах за счет уве­личивающейся централизации НДС, акцизов, лицензионных и регист­рационных налогов и сборов (на федеральном уровне), а также налога на доходы физических лиц, земельного налога, платежей за пользование недрами, налога с продаж (на региональном уровне). И лишь по налогу на прибыль организаций и по государственной пошлине доля отчисле­ний в местные бюджеты увеличилась, в результате эти налоги состави­ли 1/5 всех налоговых поступлений.

Величина средневзвешенных нормативов отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований утверждалась не ниже средних минимальных размеров в целом по субъекту. Эти разме­ры определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации». Однако в Ставропольском крае наблюдается невыполнение принципа постоянства утвержденных нормативов, поскольку в период с 2002 по 2005 гг. имели место пересмотры нормативов отчислений, в том числе по налогу на доходы физических лиц — 392 случая на 304 муни­ципальных образования, т.е. в среднем более одного раза для одного муниципального образования.

14.3. СТРУКТУРА ДОХОДНОЙ ЧАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, можно сгруппировать следующим образом:

1) государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти (федеральными или региональными) в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством, в том числе:

- закрепленные доходы — это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах), на постоянной или долговременной основе, в установленном порядке поступают в местный бюд­жет,

- регулирующие доходы — это доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в мест­ный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других пла­тежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на оче­редной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года); к регулирующим доходам относятся: отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации (т.е. суммы, выделяе­мые из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных или регулирующих доходов недостаточно для формирования минималь­ного бюджета нижестоящего уровня), субвенции (т.е. суммы, выделяе­мые на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конк­ретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории), средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки;

2) собственные средства муниципального образования — средства, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услу­ги и т.п.), и налоги, закрепляемые на постоянной основе за соответству­ющим бюджетом законодательством Российской Федерации;

3) заемные средства, бюджетная ссуда и муниципальный кредит (например, взаимный кредит, предоставленный одним муниципальным образованием другому, привлеченные средства в результате эмиссии муниципальных облигаций, кредиты банков и пр.).

Данный вид структуры доходной части местных бюджетов опре­деляет самостоятельность муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы резко повышает его зависи­мость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы мест­ного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

По отношению к плану (предсказуемости) доходные статьи бюд­жета подразделяются на запланированные и незапланированные (сверх­плановые), по периодичности поступления — на ежемесячные, ежегод­ные, ежедневные, ежедекадные, разовые.