1.6. Государственные финансы в базовых западных экономических концепциях макроэкономического регулирования.

Важнейшее значение для экономики и социальной сферы любого общества имеют государственные финансы. И это вполне естественно ввиду того всестороннего значения, которое имеют финансы для экономической, политической и культурной жизни страны, что видно из тщательного обсуждения, которому подвергаются сметы государственных доходов и расходов: они разбираются в законодательных собраниях и в литературе, и притом как нечто, указывающее на общее положение государства, на его сильные и слабые стороны. Финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление.

С возникновением государства, развитием товарно-денежных отношений в обществе появляется объективная необходимость в существовании системы перераспределительных денежных отношений, какими и являются финансы. Сущность науки о государственных финансах понимается как изучение способов получения и рационального перераспределения средств государством. Объективным идеалом финансового хозяйства можно считать такую организацию этих способов, когда государство может эффективно исполнять свои функции, а переход этих средств от предприятий и домашних хозяйств – не ухудшать экономическое положение хозяйствующих субъектов. Средства, почерпнутые из частного сектора экономики, должны воспроизводиться в виде соответствующего набора эффективных и полезных услуг, оказанных государством частному сектору – фирмам и домашним хозяйствам. Очевидно, что понимание существа государственных расходов вытекает целиком из понятия о сущности государства, его роли и функциях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики, наличием государственного и общественного финансового контроля и т.д.

Таким образом, предметом науки о государственных финансах является исследование способов наилучшего удовлетворения материальных и денежных потребностей государства. Эта наука об общественном хозяйстве, имеющая своей задачей изложение тех норм, которые должны быть соблюдаемы при получении материальных и денежных средств, необходимых для выполнения общественных целей.

В древнем мире при значительной финансовой деятельности государств финансовой науки как таковой не было. В античных государствах преобладало не государственное, а частное хозяйство, и поэтому главное внимание в сочинениях уделялось вопросам и рекомендациям ведения частного хозяйства. Общие мысли о хозяйственных предметах находят свое выражение в античном мире у классиков – Ксенофонта, Аристотеля. В сочинении «О доходах» Ксенофонт предложил план улучшения положения Афинского государства, предполагающий следующие мероприятия: 1) увеличение налогов на иностранцев; 2) расширение добычи серебра; 3) организация торговли рабами. Аристотель разделил все виды хозяйственной деятельности людей на две группы: 1) экономика – добывание средств от земледелия, скотоводства, а также от ремесленного производства и мелкой торговли и 2) хремастика – способность человека наживать состояние, заниматься крупной торговлей и ростовщичеством. По мнению Аристотеля, экономика должна поддерживаться государством, так как способствует удовлетворению жизненных потребностей свободных граждан. Существование государства предполагало сбор налогов и расходование основной их части на безопасность и инфраструктуру.

Господство натурального хозяйства и обусловленное этим слабое развитие финансового хозяйства не способствовали развитию финансовой науки и в средние века. Фома Аквинский впервые сделал попытку обосновать право короля на сбор налогов с подданных, если не хватает домена или регалий. Он выступал против государственных долгов, которые подрывают уважение подданных к правителю и ослабляют государство. Главная существенная черта экономической жизни средних веков заключается в преобладании и отпечатке на всем идей и начал частноправового характера. Отношения подданного к государству и этого последнего к своим целям и правам построены по образцу тех же воззрений, которыми руководствуется одно частное лицо к другому таковому же. Поэтому налоги, основанные на идее общественно-правовой – верховном праве государства требовать имущественных жертв от подданного без всякого личного за то вознаграждения и без специального назначения, получили сравнительно малое развитие в средние века. Финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV столетии в городах северной Италии. Меркантилизм был отражением первых успехов торгового капитализма. Авторы, которым финансовая наука обязана своим возникновением, это прежде всего Диомеде Карафа (1406–1487), Маттео Пальмьери (1406–1475), Франческо Гвиччардини (1483–1540) и Джованни Ботеро (1544–1617). Среди них наиболее интересен Диомеде Карафа. Он делил расходы на три группы: расходы по обороне страны, расходы по содержанию государя, расходы по удовлетворению чрезвычайных потребностей. Как представитель торгового класса он настойчиво рекомендует отмену обложения вывоза. Карафа считает, что основой бюджета должны быть домены, что государь не должен истощать народ большими поборами, что налоги должны быть только чрезвычайным источником, что в мирное время надо скопить денежный запас для будущей войны. Недостаточность доходов от доменов к XVI в. заставила государство перейти к использованию в этом качестве регалий, пошлин, налогов.

Углубление анализа финансовой науки произошло в классическом труде Ж. Бодэна «Шесть книг о государстве» (1576). В свою систему финансов включал семь источников дохода государя: 1) домены, 2) военная добыча, 3) подарки дружественных государств, 4)дань с союзников, 5) доходы от торговли, 6) пошлины с вывоза и ввоза товаров и 7) дань с покоренных народов. В источниках государственных доходов отсутствуют налоги. Основой системы хороших финансов Боден считает доходы от доменов и таможенное обложение. К налогам, по мнению Бодена, следует прибегать только в исключительных случаях. Он считает налоги средством опасным, ссорящим короля с его подданными, побуждающим их к восстаниям. Говоря о расходах государства, он указывает, что собранные ресурсы следует тратить на содержание королевского двора, благотворительность, содержание армии, постройку крепостей, городов и общественных зданий.

У. Петти (1623-1687 гг.) с его сочинением «Трактат о налогах и сборах» считается родоначальником буржуазной политэкономии. Он рассматривает причины и пути снижения тягот различных видов расходов, различные способы налогообложения (земельный налог, пошлина, подушная подать, десятина и акциз), а также их администрирование вплоть до наказаний. Обязательность налогов он обосновывал необходимостью государственных расходов. Трудности взимания налогов он связывал с сомнением народа в праве государя взимать налоги, т.е. указывал на отсутствие законодательных основ налогообложения. Именно У.Петти предлагает ввести пропорциональный налог, рассуждая обо всем населении в целом, а не об одном человеке. У. Петти определил следующие целевые расходы государства: 1) военные расходы; 2) содержание управления; 3) расходы на церковь; 4) расходы на школы, университеты, на образование; 5) содержание детей (сирот) и инвалидов; 6) расходы на дороги, судоходные реки, водопроводы, мосты, порты, другие предметы, нужные для блага пользования всех. Начиная с У. Петти меняется отношение к налогам как основному источнику доходов государства. Вслед за ним Т. Гоббс в работе «Основы философии. Часть третья. О гражданине» (1646) указывает на абсолютное право государя собирать налоги с подданных. При этом он отмечает такие принципы, как умеренность и равномерность сбора налогов и отдает предпочтение косвенным налогам. Иной точки зрения придерживается Дж. Локк, отдавая предпочтение прямым налогам. В своем труде «Некоторые соображения о последствиях снижения процента и роста стоимости денег» (1692) он подробно пишет о прямом налогообложении и впервые предлагает идею введения единого поземельного налога, которая впоследствии была поддержана различными экономистами. Дж. Локк старается доказать, что в cтpaне с преобладанием земледелия налоговая нагрузка падает на земельную собственность. Более того, все другие налоги, в особенности на товары, тоже в конечном счете уплачивает землевладелец.

Значительный вклад в развитие финансовой науки в XVII—XVIII вв. внесли немецкие финансисты. Они рассматривали финансовую науку как часть так называемых камеральных наук (изучающих дворцовое и в широком смысле — государственное хозяйство). Немецкие камералисты впервые попытались систематически изложить основы финансового управления и тем самым заложили фундамент финансовой науки. Существенный вклад в разработку этих проблем внесли: Л. фон Секендорф (1626-1692), который впервые высказал идею о связи народного хозяйства, благосостояния и податной силы населения, Ф. Юсти и И. Зонненфельс (1733—1817). Два последних систематизировали господствующие финансовые теории и построили общую систему финансовой науки. Ф. Юсти в 1766 г. издает первое методическое сочинение “Система государственных финансов”, в котором изложены основные положения финансовой науки. Содержание финансовой науки Ф. Юсти разделил на две части: 1) основы государственных доходов и их взимание; 2) расходы и камеральное управление. Рассматривая отдельные статьи государственных доходов, он считал, что их главными источниками остаются домены и регалии. Не придавал большого значения налогам, хотя признавал, что во многих странах налоги превратились в постоянные и обыкновенные доходы государства. Во второй части о государственных расходах он указывал на необходимость составлять по ним смету. Основное правило для расходов – сопоставлять их с доходами и всеми средствами государства. По оценке И. И. Янжула, Ф. Юсти является отцом финансовой науки. В 1768 г. издается книга министра финансов Австрии И. Зонненфельса “Основные начала политики, торговли и финансов”, которая была переведена почти на все европейские языки. Обе книги имели большое влияние не только в Германии, но и в других государствах Европы.

К концу XVIII в. началась более обстоятельная разработка финансовых вопросов не только с практической точки зрения, но и в теоретическом плане. Наиболее влиятельными выразителями нового этапа в развитии финансовой теории и практики становятся французские ученые. Они изучали проблему справедливости налогообложения, исследовали источники доходов, размер участия каждого в расходах государства и другие проблемы теории налогов. Система физиократов (Ф. Кене, А. Тюрго, О. Мирабо) исходит из того, что лишь одна земля дает чистый доход, а мануфактура и торговля никаких новых ценностей не создают, отсюда только земледельцы и землевладельцы являются производительными классами общества. Ф. Кенэ исходя из того, что сельское хозяйство является единственным конечным источником богатства, доказывал, что государственные финансы можно значительно упростить, введя единый прямой сельскохозяйственный или земельный налог пропорционально земельной ренте. Такие налоги должны взиматься с доходов за вычетом издержек (Ф.Кенэ вел термин «чистый доход») в земельных собственников, получающих ренту. Также налоги должны взиматься с купцов и ремесленников, так как они ничего не производят, а землевладельцев и коммерсантов по внешней торговле необходимо освободить от налогов (они ежегодно воссоздают богатство государства). Увеличение доходов государства необходимо для оплаты его долгов, повышения жалованья войскам. Увеличить доходы можно, содействуя росту доходов подданных, но не усиливая налогообложение. Физиократы протестовали против произвольности налогов, против их многочисленности, тормозящей экономическое развитие. Система физиократов не получила развития на практике, так как носила слишком общий характер.

Следующая важная веха в теории государственных финансов связана с именем А.Смита (1723-1790) и его знаменитым трактатом «Исследование о природе и причинах богатства народов». А. Смит подробно рассматривает экономические функции государства: доходы и расходы правительства, общественные работы, народное образование и т.д. Пятая книга «Исследования…» посвящена учению о финансах и состоит из трех глав: 1. О государственных расходах; 2) О государственных доходах; 3) О государственных долгах. А. Смит делит государственные расходы на две группы:

- расходы, имеющие общее значение (оборона и содержание королевской власти), которые могут быть оплачены за счет доходов общества;

- расходы, в которых заинтересованы отдельные лица.

К последним, например, он относит расходы по отправлению правосудия, расходы по народному образованию. Такие расходы должны оплачиваться пошлинами и учреждения, осуществляющие данную отрасль государственной деятельности, должны содержаться за счет поступлений от пошлин. Эти рассуждения навели А. Смита на мысль о разделении государственного и местного финансового хозяйства: «Местные или провинциальные расходы, польза которых ограничивается одной какой-либо местностью, как, например, содержание городской и сельской полиции, должны оплачиваться местными или провинциальными доходами и не должны падать на общие доходы общества. Было бы несправедливо заставлять все общество нести расходы, которые приносят пользу только части его».

Все доходы А.Смит делит на неналоговые и налоговые, при этом приоритет отдает косвенным налогам. Самый оптимальный вариант - земельная рента. При этом налоги с прибыли являются неэффективными, так как предприниматель может переложить их бремя на покупателей. А. Смитом сформулированы ставшие сегодня общепринятыми правила налогообложения: а) налогоплательщики должны платить налоги в соответствии со своей платежеспособностью; б) размер каждого налога должен быть точно определен, как и время, способ и место его платежа; в) любой установленный налог должен взиматься в удобное время для налогоплательщика и максимально рациональным способом; г) налоги должны быть организованы так, чтобы издержки их взимания были минимальными.

Именно А.Смит обнаружил связь между финансами и народным хозяйством и включил в народное богатство три источника: земля, труд капитал. Подлинными обязанности государства он считал охрану мира, защиту личности и собственности, делая исключение для тех случаев, когда государственная собственность целесообразнее частной: государственные расходы на строительство железных дорог, народные школы, религиозные учреждения и публичные сооружения.

Самый выдающийся ученик А. Смита Д. Рикардо (1771-1823) в труде «Начала политической экономии и налогообложения» создает новую теорию налогов. В соответствии с этой теорией все налоги уплачиваются в конечном счете из прибыли капиталиста и лишь некоторые — из поземельной ренты. Любой налог, падающий на народную массу, будет переложен на предпринимателей и поэтому главным источником государственных доходов является прибыль капиталиста. Конкретная форма налога не является существенной. Однако общее налогообложение должно быть организовано государством эффективно и справедливо.

Жан-Батист Сэй (1767–1832) считал, что государственные финансы являются непроизводительным потреблением материальных благ. Поскольку такой род потребления во имя исполнения функций государства неизбежен, то его необходимо ограничить минимально допустимыми пределами, т.е. потреблением неизбежным, но подлежащим ограничению возможно минимальными пределами: расходовать как можно меньше, при этом наилучший из всех налогов – это наименьший налог.

Д.С. Милль (1806-1873) в пятой книге «Основ политической экономии» возлагал на государство функции, без которых невозможен экономический и социальный рост: расходы по созданию инфраструктуры, развитию науки и т.д.

Рассмотрим более детально заслуги ученых-финансистов XIX в. Прежде всего надо сказать о таком важном моменте, как выделение из политической экономии финансовой науки в самостоятельную отрасль общественный знаний. Как мы уже говорили, эта заслуга принадлежит немецким ученым и связана прежде всего с именем К. Г. Pay (1806-1873). Первое издание учебника К. Pay “Основные начала финансовой науки” датируется 1832 г., шестое — 1868 г. Учебник К. Pay служил основным пособием по финансовой науке в течение почти полувека не только в Германии, но и в других странах. Его курс имел существенное значение и для России. В известной степени его учеником являлся переводчик указанного труда, профессор Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедев. В России имя К. Pay в свое время принадлежало к числу наиболее популярных. Учебник К. Pay содержит введение, посвященное общим началам финансовой науки, и разделы, посвященные государственным расходам, государственным доходам (от государственных имуществ, регалий, лесов, промышленных предприятий, капиталов, пошлин, налогов), государственному кредиту, бюджету, организации финансового управления. По этой схеме излагался курс финансовой науки в немецкой, английской, итальянской и русской учебной литературе.

Социально-политическому направлению принадлежит большая заслуга в разработке социальных аспектов финансовой науки. Основная его идея состояла в том, чтобы с помощью налогов осуществлять перераспределение национального дохода в пользу неимущих классов. Последний из представителей новой исторической школы профессор Берлинского университета А. Вагнер (1835-1917) заслуживает особого внимания, так как его взгляды получили широкое распространение в финансовой литературе последней четверти XIX — начала XX в.

Главная задача А. Вагнера - доказать превосходство государственного хозяйства. Он считает, что оно есть высшая форма по сравнению с частным. Доходы и расходы финансового хозяйства — это органическая трата ресурсов народного хозяйства. Материальные блага частных хозяйств в финансовом хозяйстве превращаются в услугу государству, а услуги государства позволяют частным хозяйствам создать подобное и большее количество новых материальных ценностей. Более радикален А. Вагнер в области налоговой политики, выдвигая идею вмешательства государства в процесс распределения. Он высказывается за усиленное обложение конъюнктурных доходов, за такие налоговые мероприятия, которые бы влекли перераспределение национального дохода. Основные финансовые идеи А. Вагнера изложены им в курсе “Наука о финансах” (1880). Курс состоит из трех частей: первая - введение, обзор финансового строя, учение о расходах и учение о частно-правовых доходах, вторая — учение о пошлинах и общая часть учения о налогах, третья — специальная часть учения о налогах (история, законодательство, статистика).

Ученых-классиков маржинализма А. Маршалл (1842–1924) и Дж. Б. Кларк (1847–1938) указывали на связь между основными принципами построения государственных финансов и явлением предельной полезности. Государственные доходы и расходы, обусловленные требованиями общественного порядка, – это доходы и расходы предприятий и домашних хозяйств, употребленные на общественные потребности, но полезность которых весьма индивидуальна, их ценность определяется субъективно.

Государственные доходы и расходы оцениваются по среднему показателю всех субъективных оценок. Необходимость сосуществования вызывает необходимость траты каждого экономического агента в пользу общего благосостояния. Раз имеются коллективные потребности, отличные от индивидуальных, то удовлетворение их может быть достигнуто только через использование дохода в пользу государства, которое выполняет необходимые для общественной жизни функции.

Теория Дж. Кейнса (1883 – 1946) знаменовала новый подход к вопросу о роли и месте государственных финансов в общей системе хозяйствования страны. В кейнсианской теории значению государственных финансов отводилось одно из важнейших мест в теории и практике регулирования экономики. Главная идея фундаментального труда Дж. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» и его новизна состоят в том, что система рыночных отношений отнюдь не является совершенной и саморегулируемой, и что максимально возможную занятость и экономический рост может обеспечить только активное вмешательство государства в экономику. Главная задача экономической политики государства заключается, по Кейнсу, в управлении совокупным спросом, а основным инструментом проведения политики управления спросом является государственный бюджет, рассматриваемый как стабилизирующий фактор воспроизводства. Варьируя разницей между доходами и расходами бюджета в зависимости от конкретных экономических условий, государство способно целенаправленно влиять на объем совокупного спроса, а через него и на величину предложения. Кейнсианская теория государственных финансов отвергла догмат сбалансированного бюджета, легализовав бюджетные дефициты для стимулирования экономики. Согласно теории Кейнса, в условиях кризиса или депрессии государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы бюджета, допуская бюджетный дефицит и увеличивая государственный долг, и таким образом усиливая дополнительный спрос в экономике. При высокой конъюнктуре финансовая политика должна сдерживать спрос путем повышения налогов и сокращения расходов. Кейнс считал, что увеличение государственных расходов предпочтительнее осуществлять за счет кредитного финансирования. Если представители классической школы достаточно критически относились к бюджетному дефициту и государственной задолженности, то Кейнс легализовал эти явления и считал неизбежными в периоды спада и депрессии.

Итальянский ученый Л. Косса изложил свои взгляды в книге “Основы финансовой науки” (1896), изданной в России в 1900 г. Финансовая наука - это теория государственного имущества. Она обучает лучшим правилам, по которым следует составлять его, управлять и пользоваться им. Финансовая наука, по мнению Л. Косса, - это не дополнение к политэкономии, то есть она не ограничивается исследованием причин и экономических следствий фискальных мер. Наравне с принципами политэкономии источниками для науки о финансах служат общие принципы права и политики. В финансовой науке Л. Косса выделяет три раздела, охватывающие госрасходы, доходы и их соотношение. Вопросы финансовой политики он не отделяет от предмета науки: “Хотя наука о финансах исследует причины и следствия финансовых явлений (например, налогов и займов), но главная цель ее состоит в том, чтобы указать управляющие принципы хорошего государственного хозяйства. Финансовая наука представляет отрасль политики, понятой в самом широком его значении, а именно в смысле теории управления: вот почему финансовую науку и называют также финансовой политикой.

Ф. Нитти в своем труде «Основные начала финансовой науки» (1904) считает науку о финансах ветвью политэкономии, имеющей своей задачей изучение способов добывания и употребления материальных средств, необходимых для жизни государства и местных самоуправлений, т. е. изучающей экономическую деятельность государства и низших промежуточных коллективных органов, например, общин, областей, департаментов, графств. Следовательно Ф. Нитти расширяет предмет финансовой науки, включая в него не только государственные финансы, чем ограничивалась большая часть исследователей, но также и местные. Что касается самого содержания предмета финансовой науки, то Ф. Нитти не сводит его только к государственным доходам, а дополняет его учением о госрасходах, кредите и бюджете.

Из английской финансовой литературы особого внимания заслуживают работы профессора А. Пигу (1877-1959) как наиболее видного представителя английской политической экономии. Из общего числа работ Пигу три имеют отношение к финансовым проблемам. “Опыт по государственным финансам”, опубликованный в 1927 г., делится на три части, посвященные расходам, налогам, займам. В рассуждении о расходах государства Пигу подчеркивает то обстоятельство, что ряд расходов государства носит характер перераспределения капиталов внутри народного хозяйства.

С начала 1950-х годов неокейнсианцы (Р. Харрод, Е. Домар, Э. Хансен и др.) активно работали над проблемой экономической динамики, и прежде всего темпов и факторов роста, стремясь найти оптимальное соотношение между занятостью и инфляцией. На это же была направлена и концепция "неоклассического синтеза" Пола Самуэльсона (р. 1915), который пытался органически соединить методы рыночного и государственного регулирования. Это позволило ему сформулировать современную версию теории общественных благ в статье "Чистая теория общественных расходов" (1954).

В I960— 1970-е годы посткейнсианцы — Джоан Робинсон (1903—1983), Пьеро Сраффа (1898-1983), Николас Калдор (1908-1986) и др. — предприняли попытку дополнить кейнсианство идеями Д. Рикардо. Неорикардианцы выступили за более равномерное распределение доходов, ограничение рыночной конкуренции, осуществление государством системы эффективных мер, направленных на борьбу с инфляцией.

Развитие неоинституционализма способствовало переосмыслению роли государства, вмешательство которого неоинституционалисты оценивали с позиций снижения экономической эффективности рыночного механизма. Так, известная теорема (I960) Рональда Коуза ставит под вопрос границы государственного вмешательства в экономику с помощью финансовых инструментов. Институциональная теория рассматривает невозможность развития сложных форм обмена без активного участия государства, которое должно состоять в спецификации прав собственности и юридическом и финансовом обеспечении выполнения контрактов. Обладая монополией на применение насилия по отношению к хозяйствующим субъектам, государство может перераспределять права собственности и в свою пользу, что позволяет ему присваивать значительную часть доходов общества и создавать для этого неэффективные институты. Так появляются группы собственников с особыми интересами, заинтересованные изменять правила игры в свою пользу для получения политической ренты. При всех расхождениях подходов в трактовке роли государства ни монетаристы, ни неоклассики, критиковавшие кейнсианцев, не ставили под сомнение надежность самого механизма принятия государством решений в области экономики и финансов. Однако сторонники сформировавшейся в 1950— 1960-е годах теории общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, М. Олсон, Д. Мюллер, Р. Толлисон, У. Нисканен и др.) поставили под сомнение результативность (эффективность) государственного вмешательства в экономику, которая проявляется в таких финансовых показателях, как национальный доход, сбалансированный государственный бюджет, социальные программы государства и т.п. Последовательно развивая принципы классического либерализма и методы маржинального анализа, они начали активно исследовать политические, юридические и социологические области, сделав объектом анализа сам процесс принятия правительственных решений в области перераспределения ВВП, регулирования сферы финансовых операций, получивший название "экономический империализм". Будучи сторонниками методологического индивидуализма, они доказывали, что нет непреодолимой границы между бизнесом и политикой, разрушая этим миф о патерналистском государстве. По их мнению, "рациональные политики" поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы победы на очередных выборах. Таким образом, теория общественного выбора распространила принципы индивидуализма не только на всю коммерческую деятельность, но и на финансовую деятельность самого государства.